Мария Лушникова - Курс права социального обеспечения

• Название: Курс права социального обеспечения
• Автор: Мария Лушникова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2009
• ISBN: 978-5-7205-0946-0

В данной книге на основе исторического и сравнительно-правового материала анализируются основные, фундаментальные проблемы права социального обеспечения России, а отчасти и стран Запада. Особое внимание обращено на исторически сложившиеся виды, типы и модели права социального обеспечения, эволюцию отраслевой теории и ее наиболее актуальные вопросы, современные тенденции развития российского социально-обеспечительного законодательства. Изложение материала построено на сочетании требований, предъявляемых к учебной литературе и монографическим исследованиям. Впервые рассматриваются в развитии проблемы философии и социологии права социального обеспечения.

В работе отражена история социально-обеспечительного законодательства и науки. В приложении представлены биографические сведения и список основных трудов ученых, которые внесли весомый вклад в становление и развитие науки права социального обеспечения России.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов, для студентов и аспирантов, обучающихся по специальностям «социальная работа», «государственная и муниципальная служба», научных и практических работников, а также всех читателей, интересующихся проблемами российского права социального обеспечения и других смежных гуманитарных дисциплин.

---

Специальный порядок трудоустройства установлен для лиц с пониженной трудоспособностью. Инвалиды имеют право на дополнительную помощь в на получение адекватных рабочих мест. Организация деятельности таких рабочих мест возложена на ведомства по труду. Закон от 16 июля 1953 г. «О стимулировании занятости инвалидов» обязывает работодателей, имеющих в организации более 16 работников, предоставлять не менее 6 рабочих мест инвалидам. Работодатели, не соблюдающие установленный порядок приема инвалидов, обязаны платить ведомству по труду денежную компенсацию. Эти средства расходуются на трудоустройство инвалидов. Льготный режим предусмотрен и для трудоустройства лиц старше 50 лет, т. к. это сопряжено с получением дотаций работодателями[128].

Россия. До отмены крепостного права в указании труда не было необходимости. После этого, в связи с процессом обезземеливания и ростом отходничества, этот вопрос встал на повестку дня. С конца 60-х гг. XIX в. отдельные земства пытались проявить инициативу в создании бюро по указанию труда для сельскохозяйственных рабочих. Сеть частных контор была развита относительно слабо, а никакого центрального органа, координирующего их действия, просто не существовало. Этому способствовала пассивность правительства, убежденного в отсутствии «рабочего вопроса в европейском смысле слова». Частные посредники, оставаясь вне сферы правового регулирования, откровенно наживались на неграмотности крестьян. Открытие частных посреднических контор в приискании рабочих и работы было регламентировано только в 1882 г., но в саму их деятельность государство практически не вмешивалось. В этой связи В.А. Гаген настаивал на необходимости создания института особых правительственных инспекторов для надзора за частными посредническими конторами (по примеру Румынии) и содействовать устройству учреждений указания труда, не преследующих коммерческие цели[129].

Посредничество благотворительных организаций и земств было более оперативным и гибким, но относительно мелкомасштабным и территориально ограниченным. Их представляли в основном посреднические конторы при уже упомянутых домах трудолюбия. В Москве еще в начале XX в. хотели открыть четыре специальных «рынка труда», но все ограничилось учреждением одной территории для встречи представителей потенциальных работодателей с ищущими работу (1910 г.). В 1895 г. были открыты две посреднические конторы по найму прислуги, а впоследствии их число выросло до 9, причем для работников их услуги были бесплатными. Только в 1906 г. МВД разрешило открыть централизованную Московскую городскую контору, частично финансируемую из городского бюджета. Ее услуги первоначально были платными как для работодателей, так и для работников, а контингент ищущих работу состоял преимущественно из прислуги и чернорабочих. В задачу конторы входило только направление лиц, ищущих работу к потенциальному работодателю с представлением основных сведений о кандидате. В Санкт-Петербурге городская посредническая контора была открыта в 1901 г., оплата также взималась с обеих сторон. Клиентура была традиционной: преимущественно женская прислуга, а также дворники и швейцары. Только в 1909 г. принимается Временное положение о Городской бирже труда, где в качестве клиентов уже преобладали рабочие-мужчины. По сути, это было все то же место встречи ищущих работу с обладателями вакансий на нее при элементарном учете и первичной обработке статистических данных.

Земское посредничество в дореволюционный период так и осталось в зачаточном состоянии. Попытки обобщить сезонную миграцию отходников и направить их поток в рациональное русло чаще всего заканчивались на этапе сбора данных. В 1899 г. Самарскому и Симбирскому земствам удалось открыть по конторе для трудоустройства, но они проработали всего несколько месяцев[130]. В этой связи В.А. Геген писал о том, что Россия ощущает настоятельную нужду в развитии форм посредничества в приискании труда как организованного в виде особых контор, так и неорганизованного (биржи труда, частные посредники, публикации о вакансиях в газетах и журналах)[131].

Первая мировая война вызвала дефицит работников в тылу, сопряженный с притоком беженцев с оккупированных территорий. В столице существенную роль при подборе кадров сыграла Петроградская городская биржа труда, открытая в начале 1915 г. В контроле за ее деятельностью принимали участие представители рабочих. Функции трудоустройства выполняло и Всероссийское бюро труда, созданное всероссийским земским и городским союзами в августе 1915 г. С 1915 г. начали создаваться областные биржи труда, которые остались территориальными посредническими органами, формально не бравшими платы с лиц, ищущих работу. Временное правительство в июле 1917 г., придало учету рабочей силы значение дела государственной важности[132]. Этот учет находился в ведении Отдела рынка труда, являвшегося структурным подразделением нового Министерства труда. 19 августа 1917 г. утверждается Положение о биржах труда[133]. Они должны были создаваться во всех населенных пунктах с числом жителей более 50 тыс. человек и управляться на паритетных началах.

В советский период ситуация кардинально изменилась в связи с принятием постановления СНК РСФСР от 11 декабря 1917 г., утвердившего Положение о страховании на случай безработицы, о котором будет сказано в следующем разделе. На биржу труда возлагались функции учета всех лиц, имеющих право на пособие по безработице. Новое Положение о биржах труда, опубликованное 31 января 1917 г., напоминало принятое Временным правительством, но имело ряд существенных отличий. Оно передавало биржи труда исключительно в руки рабочих организаций, а их основной функцией теперь являлось не трудоустройство, а точный учет и плановое распределение рабочих рук. Деятельность всех частных посредников запрещалась, и эта сфера объявлялась государственной монополией. Наем работников мог теперь осуществляться только через биржи труда. В условиях гражданской войны и всеобщей мобилизации спрос на рабочую силу резко вырос, а материальные стимулы к труду ослабли. В качестве ответной меры новая власть ввела всеобщую трудовую повинность. Декретом СНК РСФСР от 3 сентября 1918 г. безработным запрещалось отказываться от предлагаемой работы, в том числе менее квалифицированной и в другой местности. Из органов указания труда советские биржи труда превратились в органы полупринудительного распределения рабочей силы.

КЗоТ РСФСР 1918 г. уже прямо провозгласил трудовую повинность для всех граждан, кроме лиц до 16 и старше 50 лет, а также для утративших навсегда трудоспособность вследствие увечья или болезни (ст. 1, 2). Привлечение к работе могло осуществляться только через отделы распределения рабочей силы, кроме отдельных случаев выборного порядка при предоставлении работы, требующей политического доверия или редких, специальных знаний, связанных с личностью приглашенного (ст. 16, 18 КЗоТ). Все это уже почти не имело отношения к праву социального обеспечения, а тем более к общественному призрению. Это было, по сути, административное распределение трудовых ресурсов в интересах государства. Между тем, согласно ст. 79 КЗоТ 1918 г., за безработным сохранялось право на пособие, а Правила о безработных и о выдаче им пособий стали приложением к этой статье закона. Еще раз подчеркнем, что политика военного коммунизма в сфере распределения рабочей силы носила строго административный принудительный характер, сопряженный с запретом совместительства, натурализацией заработной платы и военизацией управления производством.

В годы нэпа и послевоенной демобилизации армии число зарегистрированных безработных почти непрерывно росло до конца 1927 г. В этой связи проблема трудоустройства и помощи безработным вновь стала актуальной и насущной. Важное место при этом занимала выплата пособий в рамках страхования по безработице, о котором речь пойдет в дальнейшем. С конца 1928 г. число безработных стало устойчиво уменьшаться[134]. В 1922 г. возрождаются биржи труда как монопольные органы государства по трудоустройству. КЗоТ РСФСР 1922 г. (ст. 7) предписывал наем рабочей силы осуществлять через органы Народного комиссариата труда (НКТ). Помимо этих органов можно было принимать только лиц, в случаях «требующих политического доверия или специальных знаний» или когда органы НКТ не обеспечивали рабочую силу в трехдневный срок со дня поступления требования. Трудовая повинность сохранялась для исключительных случаев. Вопросы трудоустройства стали предметом рассмотрения в разделах о заключении трудового договора уже в первых советских учебниках по трудовому праву[135].

В конце 1925 г. обязательный наем через органы НКТ был отменен, а обращение на биржу труда стало добровольным. Они вернули себе функции посредников в указании труда, но эта благостная картина сохранялась недолго. Постановление ЦИК и СНК СССР от 4 марта 1927 г. «О мероприятиях по регулированию рынка труда» означало переход к плановому распределению рабочей силы[136]. С 1929 г. с учета на биржах труда стали снимать лиц, лишенных избирательных прав, использовавших наемный труд, членов их семей и др. Это было уже политическое манипулирование правом на пособие по безработице. Распределение рабочей силы становилось все более принудительным, упрощался порядок снятия с учета за отказ от предлагаемой работы даже по уважительной причине. Окончательно социально-обеспечительные начала в указании труда были уничтожены постановлением НКТ СССР от 9 октября 1930 г. о немедленной посылке безработных на работу и о прекращении выплат пособий по безработице[137]. Безработные утратили право отказа от предложенной работы безотносительно к уровню квалификации и месту ее выполнения. Отбор носил уже строго классовый характер, а единственным законным основанием отказа от работы была болезнь. По официальным данным, в 1931 г. закрывается последняя биржа труда, а безработица признается полностью ликвидированной. В действительности скрытая безработица существовала весь советский период, несмотря на статью в УК РСФСР о запрете тунеядства. Существовали даже своеобразные «законные» периоды безработицы для юношей от окончания школы до призыва в армию, для девушек – в случае непоступления в вуз до второй попытки и др. Но это уже совсем другая история.