Коллектив авторов - Современные проблемы организации публичной власти

• Название: Современные проблемы организации публичной власти
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2014
• ISBN: 978-5-7205-1260-6

Настоящее издание – коллективный монографический труд, посвященный проблемам организации публичной власти в современном мире. Работа подготовлена профессорско-преподавательским составом кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.

Общее предназначение работы – проанализировать модели публичной власти, и прежде всего, государственной власти и местного самоуправления, фундаменты и формы их организации, роль, эволюцию и состояние в наши дни разделения властей как ключевого начала во властных отношениях, реальное состояние общегосударственного, регионального и местного уровней публичной власти как в России, так и зарубежных странах.

---

– исполнительная власть в России является дуалистической, поскольку полномочия разделены между Президентом и Правительством. Но Президент, осуществляющий общее руководство Правительством, имеет главенствующую роль в системе исполнительной власти (Г. А. Шмавонян);

– нельзя разрывать концепцию разделения властей и допускать существование «президентской власти», иначе произойдет полное отрицание указанной концепции (О. Е. Кутафин);

– функции главы государства взаимосвязаны со всеми ветвями власти, тем не менее, основные полномочия не относятся к законодательной или судебной (М. В. Баглай).

Ученые, разделяющие второй подход к определению места Президента по отношению к системе разделения властей, опираются на иные доводы:

– обращаясь к содержанию ч. 1 ст. 11 Конституции, можно заметить, что каждый из названных в ней федеральных органов (кроме Президента) осуществляет свою форму власти: Правительство – исполнительную, Федеральное Собрание – законодательную, суды – судебную. Но коль скоро Президент также осуществляет государственную власть, то она имеет особую, самостоятельную форму, называемую рядом авторов «президентской» (С. А. Авакьян);

– если Президент в Конституции назван главой государства, то это означает признание его особого места в системе государственных органов, т. к. он не входит напрямую ни в одну из ветвей (Е. И. Козлова);

– выделение трех ветвей власти не исключает, а предполагает наличие такого органа (и соответственно – формы власти), который предназначен для обеспечения согласованного функционирования ветвей, на что и указывает ст. 80 Конституции. Нельзя абсолютизировать концепцию разделения власти на три ветви и полагать, что кроме этих органов власти не может быть иных ее носителей (Е. И. Козлова)[114].

Нейтральная власть (pouvoirneuter) главы государства – идея Б. Констана, который предполагал благодаря ее введению «зарезервировать» место для монарха и обеспечить равновесие между суверенитетом монарха и народа в условиях конституционной монархии. Данная концепция получила новую жизнь после Второй мировой войны, трансформировавшись в различные формы смешанной республики, первым из примеров в ряду которых явилась V Французская республика. Уже в адаптированном текстами конституций ХХ века виде упомянутая концепция оказала влияние и на формирование конституционной основы российского государственного аппарата, где Президенту была отведена роль не только арбитра в отношениях между разделенными властями, но и главного действующего лица политического процесса.

Сопоставляя приведенные выше позиции ученых о месте Президента в системе государственной власти России, можно заметить, что уже сам конституционный текст (даже без учета норм законов и решений Конституционного Суда, дополняющих и уточняющих его содержание) дает поводы для противоречивого толкования ответа на вопрос о месте главы государства в системе разделения властей. Статья 10 Конституции нередко интерпретируется как подтверждение исключительности триады власти, хотя формула «власть… осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную» не указывает прямо на такую исключительность. Статья 11 тем более не дает однозначно отрицательного ответа на вопрос о допустимости признания Конституцией иных форм власти, кроме входящих в триаду. Скорее – наоборот, из ее содержания вытекает возможность положительного ответа на данный вопрос, хотя бы потому, что в качестве одного из субъектов, осуществляющих власть в Российской Федерации, назван Президент РФ, «не закрепленный» за конкретной ветвью власти. Хотя Конституционный Суд не давал специально легального толкования статей, раскрывающих содержание принципа разделения властей, его официальные (казуальные) толкования данного принципа в правовых позициях по различным вопросам показывают, что ни разу российский орган конституционного контроля не указывал специально на то, что государственная власть может быть реализована в России только в формах законодательной, исполнительной и судебной.

Участвуя в осуществлении исполнительной власти, Президент не только контролирует Правительство, но осуществляет непосредственное руководство рядом федеральных органов исполнительной власти, принимает кадровые решения, определяющие персональный состав Правительства. Если предположить, что Президент «отнесен», пусть и завуалированно, авторами Конституции к исполнительной власти, то у него должна быть и форма ответственности (политической и (или) юридической), объединяющая его именно с исполнительной властью. По крайней мере, именно из подобной позиции исходил Конституционный Суд по отношению к высшему должностному лицу субъекта Федерации в своем Постановлении от 7 июля 2000 г. № 10-П, где было указано, что глава исполнительной власти несет ответственность за ее деятельность, иначе данная ветвь лишится самостоятельности в системе разделения властей Российской Федерации[115]. Из текста Конституции и норм действующего законодательства не следует однозначного вывода о том, что Президент несет (негативную) юридическую или политическую ответственность за деятельность исполнительной власти. Наоборот, Президенту его исключительный статус обеспечил полную неприкосновенность (ст. 91 Конституции). Находясь в должности, он не может быть привлечен ни к уголовной, ни к административной ответственности. Мерой его конституционной ответственности, согласно ст. 93 Конституции, является отрешение от должности. Однако Конституционный Суд, толкуя нормы Конституции, определяющие статус Президента, в Постановлении от 11 декабря 1998 г. № 28-П, делает вывод о том, что из них следует «конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации». Конституционный Суд предлагает следующее обоснование данного вывода: «В силу своего места в системе разделения властей Президент Российской Федерации в качестве главы государства определяет в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 ч. 3), реализация которой возложена на Правительство Российской Федерации (ст. 114 ч. 1). Именно этим обусловлены полномочия Президента Российской Федерации по формированию Правительства Российской Федерации, определению направлений его деятельности и контролю над ней (ст. 83 п. «а», «б», «в», «д»; 111; 112; 115 ч. 3; 117 Конституции Российской Федерации), а также конституционная ответственность Президента Российской Федерации за деятельность Правительства Российской Федерации»[116].

Думается, что в приведенном фрагменте Постановления речь идет именно о позитивной конституционно-правовой ответственности Президента, поскольку всякая негативная юридическая ответственность (кроме особого случая – отрешения от должности, как уже было отмечено, исключена конституционной нормой о неприкосновенности Президента).

Вместе с тем, погруженность главы государства в дела исполнительной власти сочетается с участием в деятельности судебной и законодательной ветвей. Так, об участии в правотворчестве свидетельствуют не только принадлежащее ему право законодательной инициативы, инициативы поправок и пересмотра Конституции, полномочия главы по подписанию и обнародованию законов, но также полномочия издания нормативных указов, предназначенных для первичного правового регулировании, кроме того, глава государства выполняет и некоторые квазисудебные функции (ст. 85 Конституции), имеет весомые полномочия по формированию состава органов правосудия.

Руководство Президента исполнительной властью не исключает его особого места в системе разделения властей и существования особой власти – «президентской». В этом плане стоит согласиться с Б. С. Эбзеевым, который, комментируя ст. 10 Конституции, отмечает, что Президент, «присутствуя» во всех властях, «олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти»[117]. Автор комментария при этом исходит из того, что принцип разделения властей, «как он закреплен в Конституции», не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», представленной Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, и иными избирательными комиссиями, а также власти, реализуемой органами прокуратуры. Призывая не абсолютизировать принцип разделения властей, Б. С. Эбзеев справедливо отмечает, что одноименная теория «в том виде, в каком она была сформулирована Ш. Монтескье, не нашла абсолютно последовательного закрепления в конституциях. Абстрактная формула разделения властей немедленно подвергалась ревизии всякий раз, как только она соприкасалась со стратегическими интересами различных социальных и политических сил, уровнем правовой культуры и политическим менталитетом, традициями общества и его готовностью противостоять авторитаризму, мерой демократизма политиков и другими обстоятельствами, т. е. с реальной действительностью, далеко не всегда укладывающейся в теоретические построения, даже если они соответствуют самой строгой логике»[118].