Сергей Данилов - Эволюция канадского федерализма

• Название: Эволюция канадского федерализма
• Автор: Сергей Данилов
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2012
• ISBN: 978-5-7598-0916-6

Монография написана автором, много лет исследовавшим проблемы канадского общества и государства. Работа построена по проблемно-тематическому принципу. В центре исследования – переплетение вопросов конституционного права и политики. Вопросы эволюции канадской модели федерализма рассматриваются при этом в тесной связи с проблемами противодействия терроризму и национал-сепаратизму, тематикой этнокультурного и общеэкономического развития Канады. Известное внимание уделено важным аспектам отношений Канады с Соединенными Штатами Америки и транснациональным капиталом. Выясняются причины устойчивости созданной канадцами модели федеративного государства.

Для научных работников, преподавателей и студентов высших учебных заведений юридических и политологических специальностей, работников государственного аппарата и дипломатического корпуса. Книга будет полезна также всем интересующимся публичным правом и государственной политикой.

---

Унитарная форма государственного устройства тогда господствовала на правовой карте мира. Федерации, общее количество которых не превышало пяти, многими исследователями считались отклонениями от магистрального пути развития форм административно-территориальной государственной организации.[94] К тому же гражданские войны, почти одновременно разыгравшиеся в Аргентине, Бразилии, Мексике, Соединенных Штатах и Швейцарии, убедительно раскрыли самую уязвимую сторону тогдашних федеративных государств – недостаточную юридическую и материальную силу институтов центральной власти и управления.

В силу данных причин общественно-политические деятели, которым британское Министерство колоний доверило объединение разрозненных североамериканских колоний, в течение четверти века (1840–1860-е годы) не были в состоянии прийти к согласию в выборе формы административно-территориальной организации страны. Разбивка мнений канадских колониальных деятелей в данном вопросе шла по отчетливо выраженным региональным и (реже) по национально-этническим границам. Подавляющая часть политиков-англоканадцев из Онтарио была настроена в пользу унитаризма (который они упорно именовали «законодательным союзом»), сильные стороны которого наглядно демонстрировала конституционная практика британской метрополии и опыт огромного большинства прочих цивилизованных государств. Лидерам Онтарио противостояли политики-франкоканадцы из Квебека и политики-англоканадцы из Новой Шотландии, находившиеся под влиянием конфедеративной модели государства, созданной в Швейцарии и одно время существовавшей в США (в 1776–1787 гг. в масштабе всей страны и в 1861–1865 гг. на Американском Юге). Наконец, политики из Нью-Брансуика отстаивали «промежуточный вариант» федеративного государственного устройства.[95]

Таким образом, неполное и непоследовательное внедрение отдельных элементов федеративной модели государственного устройства в объединенной провинции Канаде вовсе не предрешало последующего федералистского выбора (тем более что британская метрополия традиционно была унитарным государством). Работа над проектами конституционного акта современного канадского государства поэтому заняла годы. Целостной концепцией формы государственного устройства основатели государства не располагали. В их распоряжении были три противоречившие друг другу концепции: централизованного унитарного государства (Онтарио), конфедерации (Квебек, Новая Шотландия) и децентрализованной федерации (Британская Колумбия, Нью-Брансуик). Вопрос был решен в пользу федеративной модели только после категорического отказа трех колоний – Британской Колумбии, Квебека и Новой Шотландии войти в состав унитарного государства. Прошло, следовательно, компромиссное предложение делегатов Британской Колумбии и Нью-Брансуика. «Промежуточный вариант» был воплощен в жизнь.

Затем предметом глубоких разногласий стал выбор варианта федеративной формы государственного устройства – договорной или бездоговорной, монархической или республиканской, территориальной или национальной, симметричной или асимметричной, интеграционной или деволюционной. Территориально незначительные и экономически маломощные Атлантические колонии – Новая Шотландия, Нью-Брансуик, Ньюфаундленд, Остров Принца Эдуарда, естественно, стремились получить гарантии против установления господства густонаселенных и развивавшихся опережающими темпами Онтарио и Квебека. Католическое большинство франкоязычного Квебека резонно опасалось национально-языковых и религиозных притеснений со стороны англоязычного протестантского шовинистического большинства прочих колоний. Малонаселенный и переживавший финансовый хаос Остров Принца Эдуарда старался предупредить возможность его поглощения соседней Новой Шотландией.

Положения конституционного акта, получившего официальное наименование Акта о Британской Северной Америке (British North America Act), были согласованы делегатами колоний на трех конституционных конференциях – Квебекской 1864 г., Шарлоттаунской[96] 1866 г. и Лондонской 1867 г., проведенных колониями при некотором участии чиновников из Министерства колоний метрополии.[97] Текст АБСА был рассмотрен и утвержден парламентом метрополии и вступил в силу после издания главой Британской империи – королевой Викторией соответствующей прокламации. АБСА состоит из преамбулы и 147 статей.[98] Федеративное устройство государства закреплено нормами ст. 3, 93, 116, 138 и 147 трех разделов АБСА: «Федерация», «Распределение законодательной власти» и «Различные постановления».

Уникальность статуса федерации нашла выражение прежде всего в том, что Канада стала конституционным государством, оставаясь вместе с тем неотъемлемой частью Британской империи. Именно тогда и именно применительно к статусу исследуемого государства в теорию и практику британского имперского конституционализма был включен термин «доминион» (владение). Необычный, противоречивший шаблонам, сложившимся в конституционно-правовой мысли и в конституционной практике, статус Канады как федеративного несуверенного владения унитарного Соединенного Королевства был воспринят конституционно-правовой доктриной XIX в. не без затруднений (см. п. 1.1 наст. изд.). В дальнейшем он породил затяжные конституционно-правовые и международно-правовые коллизии и дискуссии,[99] не завершенные до сих пор.

В преамбуле АБСА по настоянию делегатов Онтарио и Нью-Брансуика было зафиксировано, что Конституция Канады «в принципе сходна с Конституцией Соединенного Королевства». Подразумевалось, следовательно, что конституция нового государства может быть только неконсолидированной и монархической.[100] Там же презюмировалось, что новое государство будет «благоприятствовать интересам Британской империи». Однако с колониальным статусом страны в узком значении термина было покончено.

Принятие АБСА ознаменовало победу монархистов Онтарио, Новой Шотландии и Нью-Брансуика над республиканцами Квебека. Канаде было суждено стать первым в мировой истории федеративным государством с монархической формой правления.[101] Таким образом, было создано сразу несколько правовых прецедентов, в значительной мере повлиявших впоследствии на правовое развитие ряда других государств – Австралии, Бельгии, Испании, Малайзии, Южной Африки. В зарубежной юридической литературе принятие данной Конституции поэтому не без оснований именуют «небывалым и немыслимым ранее конституционно-правовым и политическим экспериментом».[102]

Не вызывает сомнений верховенство парламента в качестве одной из конституционных основ канадской федерации. Регулирование гражданских прав и практически всех институтов и правоотношений законодательной и исполнительной власти раскрыто в писаной части неконсолидированной Конституции через нормы, утверждающие верховенство законодательной власти и досконально регулирующие ее функции (преамбула и ст. 17–59 разделов «Законодательная власть» и ст. 91–94 «Распределение законодательной власти» АБСА). В указанном плане между АБСА, Актом об объединении и неконсолидированной британской Конституцией, изменяемой стандартными парламентскими актами, прослеживается несомненная преемственность. Следовательно, Конституция Канады по способу ее изменения и обновления спроектирована по британскому «вестминстерскому» образцу в качестве неконсолидированной гибкой Конституции в отличие от консолидированных жестких конституций огромного большинства государств.[103]

По признанию «отцов-основателей» канадского государства, на формирование модели федерализма, закрепленной Актом о Британской Северной Америке, существенное влияние оказал опыт двух конституционных республиканских демократических федеративных государств – Соединенных Штатов и Швейцарии, причем большинство составителей АБСА воспринимали указанный опыт главным образом «от противного», т. е. с большой дозой критики и оговорок или всецело в негативном ракурсе.[104]

Правда, канадская федерация, подобно швейцарской федеративной модели (и в противоположность объединенной провинции Канаде), все же была образована на договорной основе. Образцы бездоговорных латиноамериканских федераций были вследствие их чрезмерного централизма и царившей в них политической неустойчивости канадцами отвергнуты (главным образом по настоянию Квебека и вопреки позиции Онтарио). Учредителями федерации согласно конституционной преамбуле стали четыре «федерально объединенных» (federally united) бывших колоний британской короны – Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик, получившие в доминионе статус провинций (см. приложение 1 наст. изд.).[105] Таким образом, новая федерация имела, говоря языком современной конституционной юриспруденции, ярко выраженный интеграционный характер.

По условиям разделов АБСА «Исполнительная власть». «Законодательная власть» и «Законодательство провинций» (ст. 16, 53–57 и 69–91) федерация обрела ряд атрибутов государственности – право на собственное законодательство на двух уровнях власти, отдельные органы законодательной и исполнительной власти, постоянную столицу, государственный герб, самостоятельную денежную и почтовую систему. Самостоятельность доминиона от метрополии в его внутренних делах подчеркивалась также нормами, регулировавшими его публичные финансы. По всем долгам, образовавшимся ранее у провинций, федерация несла ответственность независимо от метрополии (ст. 111 раздела «Доходы; долги; активы; налоги» АБСА).[106]