Виталий Иванов - Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)

• Название: Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)
• Автор: Виталий Иванов
• Жанр: Политика
• Год: 2013

Книга Виталия Иванова посвящена истории института главы субъекта Российской Федерации. Автор тщательно исследовал, как в минувшие годы менялось содержание статуса главы региона, как совмещались и чередовались назначенческий и выборный порядки наделения полномочиями. А также как и почему менялись главы. При этом им использовались не только открытые источники (правовые акты, научные работы, публикации СМИ, мемуары и т. п.), но и эксклюзивная информация, собранная в личных беседах с российскими политиками.

В.В. Иванов не скрывает своего категорического неприятия выборности глав субъектов Федерации, приводит обширную аргументацию в пользу своей позиции.

В приложениях содержатся сведения обо всех главах всех российских регионов с 1991 г. (а также о главах регионов РСФСР в 1960–1990 гг.).

Книга представляет интерес для ученых (правоведов, политологов, историков), политиков, чиновников и депутатов всех уровней, аспирантов и студентов, а также для всех, кто интересуется проблематикой государственного права и новейшей политической истории России.

---

В Иркутской и Нижегородской областях в 1997 г. досрочные выборы проводились в связи с добровольной отставкой Юрия Ножикова[318] и, соответственно, переходом в федеральное Правительство Бориса Немцова.

Из 10 «всенародно избранных», баллотировавшихся на вторые сроки, переизбрались восемь – Джаримов, Коков, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Николай Федоров, Шаймиев. Проиграли Собчак[319] и марийский Президент Владислав Зотин[320]. Вновь избрались победители первых выборов в Брянской и Челябинской областях – Лодкин (в 1993 г. был незаконно отстранен Президентом) и Сумин (выборы 1993 г., на которых он победил, Ельцин не признал).

Что касается регионов, в которых выборы провели впервые, то их было 46. К 46 тамошним новоизбранным главам нужно прибавить еще шестерых новоизбранных на вторых выборах, то есть Белоногова, Говорина (преемника Ножикова), Кислицына, Лужкова, Склярова (преемника Немцова) и Яковлева.

52 новоизбранных главы объективно разделялись на две группы:

1) прежде руководившие регионами как назначенцы – 22; 2) впервые пришедшие к руководству с 1991 г. (хронологическая оговорка важна, поскольку некоторые новоизбранные имели значительный политический background) – 30.

Первая группа, в свою очередь, распадалась на две подгруппы: 1–1) назначенцы 1991–1994 гг. – Бирюков, Николай Волков, Горячев, Гужвин, Ишаев, Лужков, Назаров, Неделин, Неелов, Полуянов, Рокецкий, Титов, Фархутдинов, Филипенко, Чуб; 1–2) «предвыборные» назначенцы 1996–1997 гг. – Аяцков, Гениатулин, Ефремов, Игумнов, Позгалев, Тихомиров, Тулеев.

Вторую группу можно было разделить на подгруппы по двум основаниям: а) принадлежность/непринадлежность к кандидатскому пулу КПРФ и НПСР[321] и б) наличие/отсутствие опыта, необходимого для руководства регионом, то есть опыта территориального руководства. К подгруппе 2а-1 относились Белоногов, Богомолов, Боковиков, Броневич, Виноградов, Горбенко, Густов, Юрий Евдокимов, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Максюта, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Сударенков, Суриков, Черногоров, Цветков, Шабанов, Шершунов, Яковлев; к подгруппе 2а-2 – Бутов, Говорин, Жамсуев, Зубакин, Алексей Лебедь, Малеев, Скляров. Соответственно, к подгруппе 2б-1 – Белоногов, Броневич, Боковиков, Богомолов, Виноградов, Говорин, Густов, Юрий Евдокимов, Жамсуев, Кислицын, Кондратенко, Любимов, Скляров, Сударенков, Суриков, Шабанов, Яковлев; к подгруппе 2б-2 – Бутов, Горбенко, Зубакин, Алексей Лебедь, Максюта, Малеев, Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Стародубцев, Черногоров, Цветков, Шершунов.

Нельзя не обратить внимание также, что среди новоизбранных выделялись 1) бывшие председатели Советов – Белоногов, Богомолов, Густов, Юрий Евдокимов, Кондратенко, Сударенков, Суриков, Шабанов (к ним примыкает Шершунов, занимавший пост Первого заместителя Председателя Совета, и Броневич, возглавлявшая Окрисполком) и

2) спикеры действующих парламентов – Богомолов, Боковиков, Виноградов, Сударенков, Суриков, Шабанов. Также нельзя не отметить

3) бывших депутатов Совета Федерации – Густова, Кислицына, Любимова, Сергеенкова, Стародубцева, Цветкова; 4) депутатов Государственной Думы – Жамсуева, Зубакина, Алексея Лебедя, Евгения Михайлова, Сергеенкова, Черногорова, Цветкова; 5) действующих мэров (и других муниципальных руководителей) – Говорина, Кислицына, Максюту, Склярова, Шершунова. Руцкого знала вся страна, Бутов, Горбенко и Малеев избирались депутатами регионального уровня. Вывод здесь банальный: выборы выигрывали деятели, имевшие политический и электоральный опыт, известность и рейтинг[322].

«Большая региональная кампания» и предшествовавшие ей выборы сформировали целую когорту «политических тяжеловесов» в корпусе глав. В нее вошли те, кто избрался второй раз – Джаримов, Коков, Лодкин, Ооржак, Николаев, Спиридонов, Строев, Сумин, Николай Федоров и Шаймиев. Как исключение следует относить к ней и новоизбранного Лужкова – как главу крупнейшего субъекта Федерации, к тому же избиравшегося в 1991 г. Вице-мэром.

Григорий Белонучкин, подводя итоги «большой региональной кампании» в разрезе противостояния ОКС и НПСР (не учитывая выборы, проведенные до сентября 1996 г. и после октября 1997-го), пишет, что на счету первого было 22 победы, а второго – 28[323]. Но это очень относительно, поскольку, как прекрасно известно, не все кандидаты НПСР находились в непримиримой оппозиции (и некоторым из них Администрация Президента помогала – Горбенко, Кондратенко и др.) и не все ОКСовцы могли считаться безусловно лояльными. Это не говоря о том, что в дальнейшем политические позиции глав сильно менялись под воздействием различных факторов. Неприемлемыми для Ельцина и его Администрации открыто назывались только Лодкин, Любимов[324], Евгений Михайлов, Руцкой, Сергеенков, Черногоров и Шершунов. Непублично в «черный список» занесли также Максюту и, по-видимому, Сурикова[325]. Получается, что всего (с марта 1996 г. по декабрь 1997-го) было избрано девять глав, изначально отнесенных Кремлем к неприемлемым, и 53, в той или иной степени приемлемых.

Повсеместные выборы глав оказались не столь опасными для Ельцина, как полагали прежде. Администрация Президента, старавшаяся делать ставки на сильных кандидатов, смогла обеспечить куда лучшие результаты, чем можно было ожидать[326]. Как собственно на выборах, так и при выстраивании отношений с победителями-оппозиционерами. Но ситуация представлялась столь благостной только на первый взгляд.

По-настоящему принципиальным итогом региональных выборов 1996–1997 гг., а точнее 1995–1997 гг. стало начало либо завершение формирования многочисленных региональных автократий и полуавтократий, выстраивание или достройка внутрирегиональных вертикалей власти, «пирамид», на вершине которых находились главы, контролирующие или претендующие на контроль над парламентами, местными властями, партийными отделениями, бизнес-структурами и, как следствие, уничижение или уничтожение альтернативных, конкурирующих центров власти, источников политической воли (формальных и неформальных); сокращение пространства политической конкуренции.

Во многих республиках неоавтократический тренд проявился еще в 1991–1993 гг., как раз благодаря выборности тамошних глав (а в Татарстане обособленная автократия Шаймиева установилась еще в советское время и благополучно пережила все постсоветские пертурбации). С середины 1990-х гг. автократии стали повсеместным явлением.

Однако сами по себе они не составляли и не могли составлять проблемы.

Среди либеральных политологов и историков принято жестко критиковать региональные автократии, как образца 1990-х гг., так и нынешние[327]. Я же, живший и работавший до 1999 г. в Красноярском крае, где автократия долго не утверждалась и элитные группировки вели друг с другом регулярные войны за власть, собственность и престиж, едва прикрытые демократическими и местно-патриотическими лозунгами, в полной мере убедился, что автократия; обеспечивающая олигархический консенсус, в российских условиях по определению эффективнее и, если угодно, гуманнее соревновательной олигархии. Иных альтернатив нет, кто бы что ни утверждал.

В советские времена в регионах функционировали автократии первых секретарей, в царские – губернаторов, наша политическая культура вообще автократична. Другое дело, что и в Российской Империи, и в СССР выстраивались сильные общегосударственные вертикали власти и провинциальные автократии были лишь продолжением автократии имперской, союзной.

Горбачевские реформы Советов и последующие события внесли смуту в политическую жизнь регионов, но прежний порядок обязан был так или иначе возродиться. И он возродился, благо на федеральном уровне в 1993 г. победила линия на усиление президентской власти, на автократизацию (хотя Ельцин, взяв себе «царские» полномочия, по разным причинам не пользовался ими и наполовину и полноценным автократом так и не стал).

В 1996–1997 гг. в условиях социально-экономической нестабильности, слабости федеральной власти, низкой популярности и авторитета Президента, который к тому же стал часто и подолгу болеть, недостатка действенных правовых и политических механизмов контроля и принуждения нельзя было говорить ни о какой вертикали исполнительной власти.

Ее начали строить, как уже говорилось, еще в 1991 г., но в конце 1995-го произошел серьезный откат назад или, если правильнее, «ß сторону». Ведь регионалы воспринимали свою выборность как освобождение от ответственности перед Центром[328]. А вовсе не как установление какой-то ответственности перед гражданами-избирателями и т. п. Выборный статус не просто укреплял власть главы, но и давал ему существенную автономию от Президента, от федеральной власти в целом, делал его «хозяином региона»[329].