Всеволод Васильев - Муниципальное право России

• Название: Муниципальное право России
• Автор: Всеволод Васильев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2008
• ISBN: 978-5-7205-1113-5

В учебнике изложены основные вопросы муниципального права как отрасли российского права и научной дисциплины на основе анализа новейшего законодательства о местном самоуправлении. В книге раскрывается содержание муниципальной реформы, направления которой определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены первые итоги применения норм этого Закона федеральными, региональными органами государственной власти и, главным образом, органами местного самоуправления.

Автор, крупный ученый в области конституционного, муниципального права, приводит аргументы в пользу новых подходов к определению предмета и метода муниципального права как отрасли правоведения, рассматривает соотношение государственной и муниципальной власти, особенности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в условиях Федерации.

Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, практических работников органов местного самоуправления, а также для всех, кто интересуется муниципальным строительством, развитием в России демократических начал самоуправления.

---

статуса депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18);

наименований и видов правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочий по изданию этих актов, порядка их принятия и вступления в силу (ст. 19);

порядка назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума (ст. 22) и др.

Таким образом, законы субъектов Федерации должны были составить существенную часть правовых основ местного самоуправления. Однако многие регионы не выполнили содержавшуюся в ст. 62 Федерального закона рекомендацию о принятии в трехмесячный срок законов субъектов Федерации, обеспечивающих права граждан на осуществление местного самоуправления. В частности, задерживалось принятие законов субъектов Федерации о порядке проведения муниципальных выборов, гарантирующих конституционные права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Это вынудило федерального законодателя издать специальный Закон от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3 «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», которым было утверждено Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Если к тому времени, когда должны были проводиться выборы, в субъекте Федерации не существовало своего закона о выборах, применялось федеральное Временное положение.

Год спустя Конституционный Суд РФ в Постановлении по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» по вопросу регулирования правовой сферы местного самоуправления органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов высказался в том смысле, что если субъект Федерации не принял закона по вопросу, отнесенному к его компетенции, федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных ст. 72 (п. «н» ч. 1) и 76 (ч. 2) Конституции РФ, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений о местном самоуправлении и обеспечения предусмотренного ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ принципа, согласно которому Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Опираясь на это Постановление, федеральный законодатель, исходя из того, что субъекты Федерации не приняли в срок свои законы по вопросам, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», мог принять свои законы по данным вопросам. Но при этом терялся бы сам смысл наделения субъектов Федерации правом принятия законов по указанным вопросам.

В результате правовая база местного самоуправления в разных субъектах Федерации складывалась неравномерно и с неодинаковой полнотой. К началу 2003 г. в большинстве субъектов Федерации оказались принятыми только статутные законы о местном самоуправлении, а также законы о муниципальной службе, о порядке регистрации уставов муниципальных образований, о муниципальных выборах, о порядке отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Далеко не во всех субъектах Федерации действовали законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Федерации, об образовании и преобразовании муниципальных образований, о финансово-экономических основах местного самоуправления, о муниципальном заказе, об осуществлении прав граждан на участие в местном самоуправлении и др. По данным информационной системы «КонсультантПлюс», число законов по вопросам местного самоуправления в одних регионах в два-три раза превышало число таких законов в других регионах.

Кроме того, некоторые субъекты Федерации, принимая свои законы, допускали подчас довольно существенные нарушения Конституции РФ и федерального законодательства. Каждый год из последних 5 лет органы прокуратуры опротестовывали тысячи противоправных региональных нормативных актов по вопросам местного самоуправления. Этими актами субъекты Федерации вторгались в федеральную компетенцию, вмешивались в пределы ведения муниципальных органов, ограничивали права граждан на осуществление местного самоуправления и т. д.

Актами органов субъектов Федерации устанавливались неоправданные особенности организации местного самоуправления, подчас устремлявшие развитие муниципалитетов в неверном направлении. Хотя Конституция РФ предусматривает многовариантность построения местной власти, она предполагает, что эти варианты должны определяться объективными условиями. Но к 1995 г., когда принимался Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ясности в представлениях о границах возможных региональных модификаций общих принципов у законодателя не было, поскольку не было достаточного опыта функционирования демократического института местной власти. Какие бы цели ни преследовал законодатель, принимая Федеральный закон № 154-ФЗ, фактически период осуществления этого акта оказался временем всероссийского эксперимента для выработки форм местного самоуправления, подходящих к условиям реформируемой России.

Именно в ходе этого эксперимента созревали выводы относительно оптимального для данных условий организационного устройства местной власти. Но в то же время становилась очевидной незаинтересованность субъектов Федерации в создании условий для самостоятельного функционирования муниципалитетов вследствие объективно существующей конкуренции полномочий и ресурсов региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде республик, краев, областей, округов региональные власти использовали предоставленные им федеральным законодательством возможности для того, чтобы построить такое местное самоуправление, которое было бы для них «удобно», несмотря на то что такое самоуправление противоречило конституционным требованиям.

Причины «неадекватного» законодательного регулирования со стороны субъектов Федерации вопросов местного самоуправления были многообразны – от умышленного уклонения от исполнения законотворческих обязанностей до объективной невозможности урегулировать соответствующие вопросы в силу недостатков федерального законодательства. Но факт остается фактом – принцип субсидиарности при распределении полномочий по законодательному регулированию местного самоуправления между федеральным и региональным уровнями оказался не соблюденным. Регионам поручено было решать такие вопросы в данной сфере, которые они не могли решить оптимально, т. е. эффективно и с наименьшими потерями сил, времени и ресурсов.

2. Централизация законодательного регулирования вопросов местного самоуправления Федеральным законом № 131 – ФЗ

Распределение регулятивных полномочий между уровнями государственной власти не соответствовало объективным условиям и потребностям развития местного самоуправления – такова в принципе была установка федерального законодателя при подготовке нового федерального закона о местном самоуправлении. И были сделаны шаги не только к консолидации федерального законодательства, но и к централизации законодательного регулирования на федеральном уровне. Федеральный законодатель взял на себя непосредственное нормативное решение ряда вопросов организации местного самоуправления и ограничил возможности в этой сфере региональных законодателей.

Изменился сам подход к разграничению полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере регулирования местного самоуправления. Если Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ содержал перечень соответствующих полномочий для каждого уровня государственной власти, то новый Федеральный закон в общей форме определяет широкие возможности федеральных органов государственной власти в правовом регулировании вопросов местного самоуправления. На федеральном уровне закреплено содержание «общих принципов организации местного самоуправления» в оптимальном для нынешнего представления о нем федерального законодателя. Кроме того, к полномочиям федеральных органов государственной власти отнесено правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом (ч. 1 ст. 5).