Всеволод Васильев - Муниципальное право России

• Название: Муниципальное право России
• Автор: Всеволод Васильев
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2008
• ISBN: 978-5-7205-1113-5

В учебнике изложены основные вопросы муниципального права как отрасли российского права и научной дисциплины на основе анализа новейшего законодательства о местном самоуправлении. В книге раскрывается содержание муниципальной реформы, направления которой определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 – ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рассмотрены первые итоги применения норм этого Закона федеральными, региональными органами государственной власти и, главным образом, органами местного самоуправления.

Автор, крупный ученый в области конституционного, муниципального права, приводит аргументы в пользу новых подходов к определению предмета и метода муниципального права как отрасли правоведения, рассматривает соотношение государственной и муниципальной власти, особенности законодательного регулирования вопросов местного самоуправления в условиях Федерации.

Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов, практических работников органов местного самоуправления, а также для всех, кто интересуется муниципальным строительством, развитием в России демократических начал самоуправления.

---

По результатам совместной деятельности созданной на межфракционной основе рабочей группы и Комитета по вопросам местного самоуправления в законопроект ко второму чтению было внесено немало изменений. Существенное уточнение касалось формирования представительных органов путем прямого волеизъявления населения, в том числе в муниципальных районах. Снижена минимальная численность представительных органов муниципальных образований – от 7 и самая высокая численность в муниципальных образованиях с количеством жителей свыше 500 тыс. – 35 депутатов. Введена норма, разрешающая иметь работающих на постоянной основе депутатов в количестве 10 % от численности представительного органа. Внесена поправка, предоставляющая право в муниципальных образованиях с населением менее 1 тысячи человек объединять руководящие посты в исполнительных и представительных органах. Установлено, что органы местного самоуправления определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, самостоятельно. В то же время внесена поправка, ограничивающая право муниципальных образований на излишние расходы на заработную плату выборных должностных лиц муниципальных образований, получающих дотации.

Исключена норма, предоставляющая право законодательным органам как на федеральном, так и на региональном уровне передавать государственные полномочия для выполнения тех или иных функций без дополнительного финансирования и определения собственности.

Если в проекте, рассмотренном в первом чтении, содержалась только общая норма, согласно которой в состав муниципального имущества входит все имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, то теперь проект определял исчерпывающий перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Смысл этой поправки состоит в том, чтобы ограничить использование имущества только целями удовлетворения потребностей населения, отделить собственно муниципальную деятельность от коммерческо-предпринимательской.

Принципиальный характер имело изменение позиции по поводу особенностей местного самоуправления в городах федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге. В первоначальном проекте речь шла о возможности осуществления местного самоуправления в этих мегаполисах как на общегородском, так и внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, осуществляющими переданные им государственные полномочия. Эта весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ модель была теперь отвергнута – единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге определял возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.

Фактически переписана была глава о переходных положениях. Проект, представленный ко второму чтению, закреплял сохранение муниципальных образований, действующих к моменту введения закона в действие. Формирование новых муниципальных образований предлагалось осуществлять региональными законами. Преобразование существующих муниципальных образований возможно со стороны субъектов Федерации, но только с учетом мнения населения. Субъекты Федерации не приступают к реорганизации муниципальных образований и формированию новых муниципальных образований, если до 31 марта 2004 г. не будут приняты и опубликованы изменения в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Всего в представленном ко второму чтению законопроекте содержалось 300 поправок, предложенных депутатами Государственной Думы, членами Совета Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Федерации. Депутаты рассмотрели и объемистые многостраничные таблицы отклоненных предложений, в том числе депутатских. Дума согласилась с мнением рабочей группы и Комитета и утвердила эти таблицы. Ряд депутатов воспользовался правом «пленарных поправок» и выступил с доводами в пользу своих уже обсужденных и отвергнутых в группе и комитете предложений. Главный их смысл заключался в расширении прав населения на учреждение муниципальных образований, укрепление самостоятельности местного самоуправления, усилении роли субъектов Федерации в решении вопросов территориального устройства местного самоуправления. Некоторые из этих поправок затрагивали концептуальные положения законопроекта. Все они за одним, в сущности, исключением были отклонены Думой.

Это исключение касалось сроков введения закона в действие. В законопроекте, принятом в первом чтении, указывалось, что закон вступает в силу с 1 января 2005 г. Депутаты предложили изменить этот срок и установить, что закон действует с 1 января 2006 г. Как вскоре подтвердила практика, переходный период надо было увеличить еще на несколько лет. Аргументы: сложность реформы, необходимость как следует подготовиться к ее проведению, неясность финансовых мер, которые должно предложить Правительство и неопределенность сроков их внесения в Думу. Противники поправки указывали на то, что сдвиг сроков демобилизует исполнителей и по «российской традиции они начнут подготовку реформы накануне установленного срока». В результате поправку приняли и тут же проголосовали за принятие законопроекта во втором чтении в целом. За это решение проголосовал 231 депутат (51,3 %), против – 171 (38 %), не голосовали 48 депутатов (10,7 %)[83].

После голосования выяснилось, что изменение сроков вступления закона в силу не очень ладно вписывается в общий текст переходных положений. Буквальный смысл этой поправки состоял в том, чтобы «все сроки (установленные в переходных положениях. – В.В.) увеличить на 1 год». Но механическое увеличение этих сроков, которые включали, в частности, время подготовки изменений Бюджетного и Налогового кодексов, разработки Правительством РФ порядка распределения имущества между уровнями власти, могло нарушить систему реформирования местного самоуправления. Поэтому было высказано предложение: считать, что утвержденный срок касается только установления новых границ муниципальных образований и проведения выборов органов местного самоуправления. Предложение не голосовалось, хотя и было зафиксировано протокольно.

Возвратившись к проекту в его третьем чтении 16 сентября 2003 г., депутаты оказались перед необходимостью внести в него новые поправки. Кроме преодоления рассогласования сроков введения в действие закона нужно было уточнить ряд формулировок, ущербность которых к этому времени обнаружило Правовое управление аппарата Государственной Думы. Оно сделало 17 замечаний. Как потом оказалось, можно было внести значительно больше исправлений – ускоренный, жесткий темп подготовки и прохождения в Думе большого документа заведомо не мог не привести к противоречивым установлениям, смысловым неточностям и другим осечкам как технического, так и содержательного свойства.

Согласно Регламенту Думы содержательные поправки в законопроект, рассматриваемый в третьем чтении, вносить уже нельзя. Но Регламент (ст. 125) предусматривает, что в исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Такая инициатива была проявлена лидерами ряда фракций. Проект был возвращен во второе чтение. Дума рассмотрела и утвердила новую таблицу поправок, подготовленную Комитетом по вопросам местного самоуправления. Фактически без обсуждения, хотя поправки оказались достаточно существенными. В главе о переходных положениях не только были изменены сроки введения в действие закона и иных, связанных с этим мероприятий, но и формулировки, затрагивающие их содержание. В частности, исключенным оказалось столь остро дискутировавшееся положение о том, что закон вступает в силу в установленный срок, если не позднее 31 марта 2004 г. будут официально опубликованы и не позднее 1 января 2005 г. вступят в силу федеральные законы о внесении вытекающих из требований закона изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы.

Правда, долгожданный правительственный законопроект о внесении изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы поступил в Думу 4 сентября, но его содержание вовсе не гарантировало соответствия замыслу законопроекта «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее, понимая, что финансовые законопроекты будут обсуждаться и приниматься Думой уже следующего состава, депутаты утвердили все предложенные Комитетом поправки во втором чтении. Тут же приняли закон в третьем чтении и направили его в Совет Федерации. За закон проголосовали 246 депутатов (54,7 %), против – 150 (33,3 %), не голосовали 54 (12 %).