Ольга Борзунова - Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования

• Название: Налоговый кодекс Российской Федерации: генезис, история принятия и тенденции совершенствования
• Автор: Ольга Борзунова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1019-0

Налоговый кодекс Российской Федерации применяется уже 10 лет, пройдя тернистый и неизведанный путь до своего принятия. Каковы были истоки его создания и как проходило обсуждение Налогового кодекса Российской Федерации – вещи, неизвестные большинству ученых и практиков. Но исследование генезиса и истории какого-нибудь явления нередко помогает разобраться в их сущности.

В монографии предпринята попытка такого анализа: дана характеристика состояния налогового законодательства на разных этапах политико-экономического развития Российской Федерации, рассмотрены различные проекты налоговых кодексов, позиции их разработчиков и подходы к регулированию налогового законодательства, а также тенденции и причины дальнейшей кодификации.

Книга рассчитана на государственных служащих, ученых-юристов, студентов и преподавателей юридических факультетов, а также всех, кто интересуется развитием налогового права в России.

---

В 1994 г. тогдашний премьер-министр B.C. Черномырдин объявил конкурс на проект налогового кодекса. Поскольку к этому времени в стране был только кодекс, разработанный группой В.Н. Фролова, правительство оказалось в довольно сложном положении. Выносить на обсуждение в Госдуму единственный реально существующий вариант кодекса оно не сочло нужным, альтернативы не существовало. Поэтому было принято «соломоново» решение: проект В.Н. Фролова пока не обсуждать, а ждать появления альтернативных вариантов. В действительности проблема заключалась в том, что тогда у правительства не было собственного варианта налогового кодекса. Как только он появился (а произошло это не очень скоро – только зимой 1996 г.), дело сдвинулось с мертвой точки.

Глава 2 НЕИСПОВЕДИМЫЕ ПУТИ ПРИНЯТИЯ НАЛОГОВОГО КОДЕКСА

2.1. Первый вариант налогового кодекса, разработанный Правительством РФ

Правительственный проект налогового кодекса разрабатывался три года. Первый вариант налогового кодекса, работа над подготовкой которого началась в 1993 г., состоял из шести разделов и включал основные определения, федеральные, региональные и местные налоги, правила налогового администрирования и принципы налогового федерализма. Позднее существенным изменениям подверглась как форма, так и содержание налогового кодекса. Общие разделы были объединены в одну общую часть, а разделы по разным уровням налоговой системы – в специальную. Такая структура соответствовала структуре вводимого в действие ГК РФ.

В течение 1994–1995 гг. содержательная работа над кодексом велась в направлении совершенствования законодательства по налогу на прибыль, подоходному налогу, акцизам, налогу на добавленную стоимость и налоговому администрированию. С 1995 г. разработка налогового кодекса стала осуществляться Минфином. В это же время Государственная Дума отклонила пакет законопроектов, касающихся отдельных незначительных изменений и дополнений существовавшей налоговой системы, подтвердив тем самым необходимость проведения радикальной налоговой реформы. В феврале 1996 г., после почти трехлетней подготовки, проект налогового кодекса официально был передан в Государственную Думу.

На момент обсуждения в Государственной Думе 24 апреля 1996 г. проект все еще был «сырым». Отсутствие расчетов изменения налогового бремени при принятии проекта общей части налогового кодекса не позволяло произвести необходимую экономическую оценку предлагаемых в проекте изменений. В представленном виде проект был принят даже не в первом чтении, а лишь за основу[45].

Изменения налоговой системы, предусмотренные первым вариантом правительственного налогового кодекса, были направлены на решение следующих важнейших задач:

– построение стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

– развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

– создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;

– уменьшение числа налогов и снижение общего налогового бремени;

– формирование единой налоговой правовой базы;

– совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения;

– совершенствование налогового администрирования.

Проект налогового кодекса состоял из четырех частей. Первая –

«Общая часть» – закладывала правовой фундамент налоговых отношений и определяла основы процесса налогообложения. По своей тематике и кругу регулируемых вопросов эта часть была близка к Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», и после введения ее в действие она должна была заменить указанный Закон. Однако за счет вовлечения в законодательное регулирование большого числа новых вопросов и отношений, а также за счет более глубокой проработки действующих правил и норм объем проекта первой части налогового кодекса значительно превосходил объем Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Следующие три части – «Федеральные налоги», «Региональные налоги» и «Местные налоги» – были посвящены конкретному порядку налогообложения по всем федеральным налогам и сборам, а также принципам налогообложения по региональным и местным налогам и сборам.

Наиболее сложной задачей, стоявшей перед разработчиками налогового кодекса, был вопрос о налоговом федерализме, о распределении полномочий федеральных органов власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. При рассмотрении этих вопросов необходимо было найти такое решение, которое смогло бы обеспечить оптимальное сочетание общегосударственных, региональных и местных интересов. В проекте общей части налогового кодекса полномочия в налоговой сфере распределялись между уровнями власти и местным самоуправлением, исходя из того, что все федеральные, региональные и местные налоги и сборы являются элементами единой налоговой системы Российской Федерации, влияющей на функционирование и развитие единого рынка России. При этом предусматривалось установление правовых механизмов взаимодействия всех элементов единой налоговой системы Российской Федерации.

Органам законодательной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлялось право самостоятельно устанавливать и прекращать действие региональных и местных налогов (сборов), изменять их ставки, предоставлять налоговые льготы и принимать другие самостоятельные решения в рамках установленных Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации общих принципов налогообложения и сборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

Классификация налогов и сборов на федеральные, региональные и местные соответствовала разделению полномочий законодательных (представительных) органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению или отмене налогов или сборов на соответствующей подведомственной территории.

Установление исчерпывающего перечня федеральных, региональных и местных налогов и сборов должно было воспрепятствовать процессу формирования несовместимых налоговых схем в регионах и на местах, возникновению конфликтных ситуаций в результате межбюджетного соперничества и способствовать сохранению единого Российского государства. Налогоплательщикам при этом гарантировалась определенная стабильность и предсказуемость налоговой системы.

Бюджеты всех уровней обеспечивались собственными закрепленными, гарантированными источниками доходов, одновременно предусматривалось сохранение регулирующих федеральных налогов. Региональные органы власти могли принимать аналогичные решения по введению регулирующих региональных налогов.

В пояснительной записке Правительства к проекту налогового кодекса отмечалось, что основная часть доходов региональных бюджетов формируется за счет поступлений от четырех налогов, а именно: от НДС, налога на прибыль, подоходного налога с физических лиц и акцизов. Эти налоги в проекте налогового кодекса сохранялись и должны оставаться существенными источниками региональных бюджетов. При подготовке налогового кодекса не ставилась цель указать нормативы отчислений по федеральным налогам в региональный бюджет, как и не рассматривались вопросы трансфертов из федерального бюджета, поскольку подобные вопросы должны решаться в рамках бюджетного законодательства. Предложенные формулировки были достаточно гибкими для того, чтобы позволить любое бюджетное решение этих вопросов.

При построении налоговой системы в проекте налогового кодекса предусматривалось, что основными доходными источниками федерального и региональных бюджетов должны быть налоги на доходы и прибыль, а местного бюджета – имущественные налоги. Логика такого построения заключалась в следующем. Принимая во внимание, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации определение стратегии государственного, экономического и социального развития общества находится в ведении Российской Федерации, совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, решения федеральных и региональных органов власти должны быть соориентированы на создание оптимальных условий для развития отечественного предпринимательства, роста дохода и соответствующее увеличение поступлений в бюджеты. Органы местного самоуправления, по мнению авторов проекта, могут обеспечить эффективный контроль за накопленным имуществом, полнотой учета и сбора имущественных налогов. При этом местные органы могут с большей степенью реальности оценивать необходимость предоставления льгот по имущественным налогам.