Ольга Борзунова - Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты

• Название: Кодификация налогового законодательства России. Научно-практические аспекты
• Автор: Ольга Борзунова
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2010
• ISBN: 978-5-7205-1058-9

Налоговый кодекс Российской Федерации применяется уже более 10 лет. Каковы результаты его реализации, и куда движутся изменения – вопросы, которые задают себе многие ученые и практики. У НК РФ особое место. Это единственный кодекс, который читают и экономисты, и юристы, маститые ученые и предприниматели. Также и ругают его почти все.

В монографии сделана попытка ответить на вопросы: почему именно кодифицированный акт регулирует налоговые отношения. Какой у него особый правовой статус, чем он выделяется среди иных форм права?

Книга рассчитана на ученых-юристов, студентов и преподавателей, государственных служащих, а также всех тех, кого интересует развитие налогового права в России.

---

Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности[72].

Итак, кодификация, будучи наиболее совершенной формой развития законодательства, особенно результативна в периоды стагнации общественных процессов, стабильности и устойчивости правового регулирования. Однако это не исключает того, что принятие кодексов может решать – в зависимости от характера и приоритетности тех или иных направлений развития законодательства – более узкие правовые задачи. И здесь нельзя не согласиться с одним весьма существенным замечанием о том, что с учетом повышенного динамизма правового регулирования систематизация законодательства в переходных условиях должна носить избирательный, дифференцированный характер[73]. Эта точка зрения, как представляется, имеет большое значение для выработки подходов к путям и методам упорядочения современного российского законодательства.

В связи с этим обращает на себя внимание факт рецидивов понимания кодекса как некоего особого закона в современной науке государственного права. Думается, есть резон в утверждении, что такой подход ставит иногда перед кодификацией не вполне свойственные ей задачи[74]. Иногда юристы действительно требуют от кодификации слишком многого, ожидая от нее реализации несвойственных ей функций, особенно в условиях нестабильного законодательства. По замечанию В.М. Баранова, в переходный период целесообразно «готовить и принимать не многочисленные частного плана законы, а крупные, полноценно регулирующие большие сферы общественных отношений кодификационные акты. Пусть они будут недолговечны, но при такой законодательной политике эволюция завершится быстрее»[75].

Актуальной и дискуссионной является проблема «субординации» кодексов, а также соотношения кодексов с другими законами. Кодекс, как и любой нормативный правовой акт, не существует автономно, изолированно от других актов; он «живет», действует в определенной иерархически структурированной системе, находясь в тех или иных системных связях с другими актами.

В практике российского законотворчества фактически действует (правда, не всегда последовательно) принцип приоритета кодекса над отраслевыми законами. При разных вариантах решения проблемы в разных кодексах – практика идет по пути наделения кодексов более высокой, по сравнению с обычными федеральными законами, юридической силой. Многие из принятых кодексов, по образному выражению юристов, «самопровозглашают» свое верховенство. В БК РФ, например, закреплен приоритет норм Кодекса над положениями федеральных законов, иных нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство, в случае их противоречий.

Складывающаяся практика отнюдь не безупречна. С формально-юридической позиции нормы кодекса не обладают приоритетом в иерархии правовых норм. По юридической силе, по процедуре принятия кодексы – те же федеральные законы и, следовательно, подчиняются утвердившемуся в теории и практике правотворчества правилу о приоритете среди актов одинаковой юридической силы акта, который принят позднее. В Определении от 3 февраля 2000 г. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что «ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой»[76]. При этом КС РФ обоснованно указывает на то, что Конституцией РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в конкретном случае – федеральных законов.

Вопрос о положении кодексов в иерархии источников права остается дискуссионным и в теории права. По мнению большинства ученых, кодексы оказывают особое воздействие на все правовые акты, правоприменение и по отношению к другим, обычным федеральным законам занимают более высокую ступеньку в иерархии источников права[77]. Думается, есть резон в идее «поместить» кодексы в иерархии источников права между федеральными конституционными и федеральными законами. А для того, чтобы подчеркнуть особую роль кодексов в правовой системе России, установить особый порядок принятия кодексов следует принимать кодексы «в порядке, более сложном, нежели порядок принятия федеральных законов, но более простом, нежели для принятия федеральных конституционных законов»[78].

Сторонники утверждения о более высокой юридической силе кодексов по отношению к обычным федеральным законам считают, что особое положение кодексов в правовой системе должно быть закреплено в федеральном законе о нормативных правовых актах. Такое предложение не лишено логики: концептуально федеральный закон о нормативных правовых актах призван быть фундаментальным, базовым для регламентации важнейших вопросов правотворчества, для упорядочения системных и функциональных связей между нормативными правовыми актами.

Весьма актуальна разработка проблем кодификации российского законодательства в контексте развития международного права. Новые формы международного сотрудничества, усиление экономической, политической взаимозависимости между странами многократно увеличили объем и интенсивность информационно-правового обмена, что обеспечило невиданное ранее по масштабам распространение в разных регионах мира определенных образцов и стандартов. Этому способствует развитие новейших технологий в средствах связи. Очевидно, что ведение учета законодательства и решение задачи информационно-правового обмена между странами значительно облегчается в условиях упорядоченного, кодифицированного законодательства. Отсюда возрастающее влияние на процесс кодификации российского законодательства международных, в первую очередь европейских, стандартов. Это отвечает общей тенденции к усилению влияния норм международного права на развитие национальных законодательств.

Сегодня кодекс все чаще становится своеобразной нормативной моделью в системе международного права, выступая определенным стандартом, посредством которого оказывается влияние на национальное право разных государств. Дело в том, что под воздействием глобальных процессов, происходящих в мировой социальной системе, формируется новая система ценностей и, соответственно, новые ценностно-нормативные регуляторы. Процесс все большего распространения «образцов», в том числе и в сфере законотворческой деятельности, дает возможность странам, входящим в мировую систему, существенно приблизиться к международным стандартам.

В числе международных кодексов – кодексы, создаваемые в рамках Европейского союза, рекомендательные кодексы различных международных структур. Известен проект Типового мирового налогового кодекса, подготовленного (с учетом опыта большого числа стран) в рамках Международной налоговой программы ООН.

Возрастает роль международных специализированных организаций, в задачу которых входит содействие сотрудничеству государств в различных сферах жизни на основе единых принципов и норм; повышается удельный вес норм и стандартов, разрабатываемых независимыми международными структурами. Типовые финансовые правила расчетов, кодексы корпоративного поведения и управления приобретают значение «универсальных регуляторов» и все шире используются для нормативной ориентации в процессе правотворчества и правоприменения[79]. Интересно, что в Германии, например, вводится Кодекс мягкого управления, разработанный с целью приведения моделей управления предприятиями в соответствие с международными стандартами[80].

Существенное значение для процесса кодификации в рамках международного сотрудничества имела Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1998 г. Государства, подписавшие и ратифицировавшие ее, согласились содействовать процессу кодификации прав лиц, относящихся к национальным меньшинствам, на двустороннем, региональном и универсальном уровнях. С этой целью ими будут предприниматься дальнейшие усилия через ООН и ОБСЕ[81].

После вступления России в Совет Европы, которое процедурно было оформлено в соответствии с Резолюцией ПАСЕ от 25 января 1996 г., российское законодательство постепенно приводится в соответствие с международными правовыми стандартами, признающими приоритет прав и свобод личности по отношению к другим ценностям цивилизованного общества. Сегодня важнейшим методологическим требованием подготовки законопроектов в российской законотворческой практике выступает обязательность анализа международных договоров и общепризнанных норм международного права по теме законопроекта, изучения (преимущественно в сравнительном аспекте) зарубежного опыта законодательного регулирования в соответствующей сфере. Весьма полезной в этом отношении могла бы стать экспертиза действующих российских кодификационных законов с точки зрения соответствия их ратифицированным Российской Федерацией международно-правовым документам. Целесообразна, например, оценка важнейших кодифицированных актов финансового законодательства, НК РФ и БК РФ как актов, которые должны были разрабатываться с учетом российских финансовых обязательств и международного налогообложения доходов физических и юридических лиц в Российской Федерации. Специалисты уже сейчас отмечают, что НК РФ, например, не включает принятые в мировой практике общепризнанные принципы налогового регулирования и контроля, такие как принцип оптимизации налогообложения, принцип возвратности на национальную территорию капиталов и налогов, полученных за рубежом, и др.