Виктор Вишняков - Крым: право и политика

• Название: Крым: право и политика
• Автор: Виктор Вишняков
• Издательство: ЮРКОМПАНИ
• Жанр: Юриспруденция
• Год: 2011
• ISBN: 978-5-91677-078-0

Монографическое исследование В.Г. Вишнякова на тему: «Крым: право и политика» посвящено исследованию актуальных проблем правового статуса Крыма и Севастополя. Особенность монографии состоит в том, что автор поставил задачу комплексно рассмотреть вопросы передачи Крыма и Севастополя из состава РСФСР в состав Украины, начиная с 1954 года по настоящее время, в контексте взаимодействия правовых и политических факторов. Содержание этого взаимодействия раскрывается с позиции как конституционного, так и международного права. Доказывается, что на всех этапах развития крымской проблемы с украинской стороны отсутствовала законная правовая основа, при этом проблемы Крыма и Севастополя решались путем политического давления на Россию и нарушения ее национальных интересов. Дается характеристика уступок российского руководства в вопросах защиты территориальной целостности России, а также принципиальной, государственной позиции группы депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации при защите национальных интересов России. Большое внимание уделено активной позиции населения Крыма и Севастополя в борьбе за восстановление их статуса в составе России. Специальная глава содержит анализ возможных путей решения крымской проблемы в настоящий период.

Являясь депутатом Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации (1993-1999 годы), В.Г. Вишняков принимал непосредственное участие в подготовке и реализации многих нормативных правовых актов, связанных с решением крымской проблемы.

---

Все эти вопросы ранее регулировались, как уже говорилось, Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

Однако в данном Указе все виды административно-территориальных единиц, вплоть до краев, областей и автономных республик, составляли часть территории РСФСР. Соответственно и процедуры изменения территории и границ этих единиц носили централизованный характер (решались на уровне вышестоящего органа). Напомним, что к ведению СССР относились вопросы утверждения образования новых автономных республик и автономных областей в составе союзных республик, утверждения изменений границ между союзными республиками (ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Границы между союзными республиками могли изменяться по взаимному соглашению соответствующих республик, которое подлежит утверждению Союзом ССР (ст. 78 Конституции СССР 1977 года). Ст. 67 (п. 3) Конституции 1993 года дает иную формулировку: «Границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия». О том, кто утверждает это изменение, ничего не говорится.

Система органов государственной власти субъекта Российской Федерации строится и функционирует в соответствии с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации. Но можно ли то же самое утверждать в отношении организации и функционирования федеральных органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации?

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. В соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Данная норма предполагает исключительное право Российской Федерации регулировать территориальные основы построения и деятельности федеральных органов власти, в том числе в субъектах Российской Федерации. В то же время Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Анализ законов субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве дает основания утверждать, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации нередко выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах ряда областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Российской Федерации и распространяющих данное понятие исключительно на организацию областных органов государственной власти.

Сказанное означает, что в ряде случаев обязательная связь между субъектом Российской Федерации, определяющим свое административно-территориальное деление, и органом государственной власти Российской Федерации, определяющим территориальное деление на местах своих подразделений для обеспечения реализации ими своих полномочий, нередко отсутствует.

Однако эффективное выполнение государственных функций федеральными органами невозможно без внутреннего единства принципов территориальной организации всех органов государственной власти, действующих на территории субъекта Российской Федерации. Данные принципы должны обеспечивать согласованное, скоординированную организацию и деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Российской Федерации в процессе государственного управления территорией субъекта Российской Федерации. Поэтому не случайно при регулировании вопросов территориальной организации деятельности федеральных органов государственной власти, их подразделений на местах в соответствующих нормативных актах указывается на необходимость соблюдения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации.

В соответствии с административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации строится система территориальных органов прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, федерального казначейства, управления почтовой связью, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях.

Проблема соотношения административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации с территориальной организацией системы федеральных органов государственной власти связана с разграничением компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами в данной сфере правового регулирования. Напомним еще раз, что в соответствии с пунктом «г» ст. 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (пп. «л» п. 2 ст. 5) относит установление и изменение административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Означает ли это, что территориальная организация федеральной государственной власти в субъекте Российской Федерации выходит за рамки административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации? Это обстоятельство нашло отражение в соответствующих законодательных актах Нижегородской, Тверской и других областей, распространяющих понятие административно-территориального устройства исключительно на организацию областных органов государственной власти. Вместе с тем в ряде других субъектов под административно-территориальным устройством области понимается вся система территориальной организации области, обеспечивающая исполнение на территории области полномочий органов государственной власти Российской Федерации и соответствующей области.

В юридической литературе дан подробный анализ изменений административно-территориального устройства в рамках субъектов Российской Федерации. О «передаче» какой-то административно-территориальной единицы, входящей в состав субъекта, в состав другого субъекта Федерации или в состав другого государства ничего не говорится. Когда же в соответствующих законах речь заходит об изменениях территории и границ субъектов Федерации, то формулировки не отличаются единообразием. Так, Закон «Об административно-территориальном устройстве Республики Бурятия» от 29 августа 2007 года (в ред. Закона Республики Бурятия от 04. 05. 2008 № 241-IV) фиксирует, что территория Республики Бурятия целостна, едина и является составной частью территории Российской Федерации. Территория и границы Республики Бурятия не могут быть изменены без согласия народа Республики Бурятия, выраженного путем референдума.

В статье 2 соответствующего закона Республики Башкортостан говорится, что территория Республики Башкортостан целостна, едина, неделима, неотчуждаема. Территория и границы Республики Башкортостан не могут быть изменены без ее согласия.

В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Российской Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов Российской Федерации с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 6).

Вместе с тем принципы и формы изменений в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации дают богатейшую основу для поиска общих закономерностей развития такого устройства и закрепления их в законодательной форме на федеральном уровне. Такое закрепление позволит сделать более прочным каркас федеративного устройства Российской Федерации в целом, нейтрализовать в будущем различного рода попытки подорвать ее единство и территориальную целостность. Было бы полезно в этой связи остановиться на кратком рассмотрении практики изменений административно-территориального устройства в субъектах Российской Федерации.