Михаил Приходько - Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)

• Название: Подготовка и разработка министерской реформы в России (февраль - сентябрь 1802 г)
• Автор: Михаил Приходько
• Жанр: История

---

На заседании 10 февраля 1802 г.58 князь Адам Чарторыйский представил Негласному комитету записку о "форме правления"59.

В начале он обрисовал общую картину состояния государственного управления, которая представляла собой "величайший беспорядок". Борьба между Сенатом и его канцелярией, возглавляемой генерал-прокурором, сопровождаемая столкновениями между Советом при высочайшем дворе и Сенатом. Безответственность высших чиновников, стоящих во главе центральных государственных учреждений. Фиктивность прокурорского надзора.

В связи с этим А. Чарторыйский предложил полную реорганизацию государственного управления - "распределить административные полномочия между несколькими министрами, которые держали бы в своих руках все нити управления, как то, народное просвещение, внутренние дела, финансы, юстицию, военное ведомство, морской флот и т.д. При этих министрах должен быть образован совет, имеющий только совещательный голос и состоящий из главных чиновников. Вторая часть плана посвящена суду, который делится на гражданский, уголовный и полицию; в первых двух подразделениях есть только две инстанции и кассационный суд. В третьей части плана речь шла о Сенате: он должен осуществлять постоянный контроль над исправностью действий чиновников. Каждый год министры представляют свои отчеты этому собранию, жалобы на маршалов дворянства в губерниях и губернаторов хорошо знают в собрании, которое... выступает в роли судьи в отношении различных должностных преступлений"60.

Общее представление о реорганизации, предложенной Чарторыйским, дает "Таблица властей империи"61. Поскольку, записи П.А. Строганова слишком расплывчаты, мы позволим себе подробнее остановиться на анализе плана А. Чарторыйского, опираясь на данную таблицу.

По мысли А. Чарторыйского во главе государственного управления стоит император. При нем находится Совет, в виде общего координирующего органа. Все государственное управление подразделяется на три составные части: 1) Управление; 2) Юстиция; 3) Охранительная часть.

Управление состояло из Синода и восьми министерств: народного просвещения, внутренних дел, финансов, полиции, юстиции, военного, морского, иностранных дел. (Характерно отнесение Чарторыйским Синода к числу министерств).

В каждом министерстве, кроме министерства юстиции и иностранных дел, учреждались коллегии из директоров департаментов, в виде совещательных органов при министре.

Юстиция состояла из судебных мест трех видов. Гражданских судебных мест, состоящих из 3-х инстанций - уездный суд, губернский суд и суд для 2-3 губерний. Уголовных судебных мест, состоящих из 2-х инстанций - губернский суд и апелляционный суд для 2-3 губерний. Полицейских судебных мест, состоящих из судов в каждом уезде и прокуроров при них.

Охранительную часть образовывал Сенат, в составе 2-х отделов Правительствующего и Судебного. Правительствующий отдел Сената рассматривал ежегодные министерские отчеты, жалобы на губернских предводителей, также, ему представлялись "на суд" губернские чиновники, по представлению губернского предводителя. Судебный отдел Сената рассматривал случаи нарушения законов судебными местами и определял взыскания за нарушение законов. Судебный отдел подразделялся на департаменты, в каждом из которых рассматривались дела 5-6 губерний.

Император и члены Негласного комитета положительно восприняли предложения А. Чарторыйского. Александр I "был в высшей степени удовлетворен... заметив, что никогда не читал ничего более ясного и ему было приятно видеть как намечается, наконец, тот путь, по которому можно будет следовать не сворачивая прямо к конечной цели реформ"62.

Далее, Александр I поинтересовался как будет образован Совет. Члены Негласного комитета ответили, "что из министров и, что это единственный способ как-то упорядочить ход дела"63. (Это мнение членов Негласного комитета является первым упоминанием, касающимся совещательного органа при императоре, состоящего из одних министров, т.е. будущего Комитета министров.)

В конце заседания было решено, что каждый из членов Негласного комитета получит копию докладной записки А. Чарторыйского и обсуждение ее будет продолжено на следующем заседании.

Основная часть следующего заседания, проходившего 10 марта 1802 г.64, была посвящена обсуждению внешнеполитических вопросов, (русско-французских и русско-шведских отношений). Докладная записка А. Чарторыйского не обсуждалась65.

После этого, рассматривался вопрос о министерстве66, Н.Н. Новосильцев рассказал комитету, что молодой граф Л.К. Платер67, представил ему черновой вариант своего проекта учреждения министерств68. Этот проект и стал предметом обсуждения в Негласном комитете.

В проекте Платера предусматривалось создание девяти министерств: 1) юстиции, 2) внутренних дел, 3) иностранных дел, 4) народного просвещения, 5) военного, 6) морского, 7) финансов, 8) казны69 и 9) полиции70. (Состав министерств, предложенный Л.К. Платером практически полностью (за исключением министерства народного просвещения) повторял состав французских министерств71, поэтому можно говорить о сильном французском влиянии, присутствующем в данном проекте). К проекту прилагались подробные таблицы всех структурных подразделений каждого из министерств72.

По мнению П.А. Строганова, император "с большим удовлетворением ... изучил эти таблицы"73, но ему не понравилось устройство министерства юстиции, в составе которого, как показалось Александру I имелись отделы, образованные произвольно. Кроме того, в целом, император отметил слишком большое количество министерских подразделений.

В.П. Кочубей имел при себе "Французский национальный альманах"74, содержащий описание организационного устройства министерств Франции75. Он сравнил устройство французских министерств по "Французскому национальному альманаху" с таблицами проекта Платера. Но оказалось, что у французов тоже очень много подразделений.

Резюмируя тему министерств, Александр I сообщил членам Негласного комитета о том, "что работа, назначенная им Оленину76 продвигается, и как только она будет готова, он нам ее передаст"77.

На заседании 17 марта 1802 г.78 были внесены редакционные изменения в проект указа Сенату, составленный "молодыми друзьями"79, в связи с предполагаемым учреждением министерств.

Далее, были рассмотрены два проекта, составленные А.Р. Воронцовым80. Проект указа Сенату, содержащий повеление разработать правила организации канцелярии Сената81 и проект указа Сенату о преобразовании Герольдии82. Александр I одобрил первый проект и не одобрил второй, ввиду того, что упорядочение процедуры назначения чиновников на должности непосредственным образом затрагивает компетенцию будущих министерств.

Затем, Н.Н. Новосильцев сообщил Негласному комитету о беседе его и А. Чарторыйского с Ф.Ц. Лагарпом, на которой Лагарп одобрил план учреждения министерств. Александр I ответил Новосильцеву, что он получил письмо Ф.Ц. Лагарпа с описанием этого совещания. Новосильцев также сообщил Комитету о своей беседе с А.Р. Воронцовым, который высказался одобрительно по поводу идеи министерств и плана разделения дел между ними.

Новосильцев предложил членам комитета, показать свои наброски проекта учреждения министерств. Александр I ответил, что нужно подождать, пока проект будет разработан окончательно. С императором согласились все члены Негласного комитета.

На заседании 24 марта 1802 г.83 В.П. Кочубей зачитал свой проект введения к указу об учреждении министерств (проект "для мотивировки указа, который повлечет за собой создание министерства")84. В нем были изложены причины этой меры, кратко перечислялись обязанности министров, провозглашалась цель учреждения министерств - "постоянно возрастающее благосостояние всех граждан"85.

Одна из статей проекта введения В.П. Кочубея предусматривала упразднение коллегий, с заменой их канцеляриями министров. Император выступил против такой решительной меры и предложил подчинить коллегии министрам, и только позднее, постепенно осуществить их замену. Мнение Александра I поддержал А. Чарторыйский. В.П. Кочубей, Н.Н. Новосильцев и П.А. Строганов считали, что будет сложно полностью сохранить старые учреждения, так как формы делопроизводства этих учреждений будут сильно сдерживать деятельность министров и в случае подчинения коллегий министрам необходимо изменить формы делопроизводства коллегий, что также является очень трудоемким делом. Обсуждение этого вопроса в Негласном комитете не привело к определенному решению. Но, мнение высказанное императором, осталось неизменным и в конечном итоге, определило половинчатость манифеста "Об учреждении министерств" 8 сентября 1802 г. и всего начального периода министерской реформы в целом.

Не был решен вопрос, затронутый В.П. Кочубеем, о форме реализации указов. В своем проекте введения В.П. Кочубей предложил адресовать указы Сенату, который будет направлять их министрам в соответствии с компетенцией каждого из них. В то же время, В.П. Кочубей напомнил членам Негласного комитета, что поскольку были высказаны опасения об уходе министров в этом случае, от ответственности, подтвержденной их подписью (контрассигнацией), то лучше направлять указы непосредственно министрам, которые будут отчитываться об этом в Сенате. Впрочем, мысли Кочубея не имели продолжения.