Уна Макдональд - Повседневная жизнь британского парламента

• Название: Повседневная жизнь британского парламента
• Автор: Уна Макдональд
• Издательство: Молодая гвардия
• Жанр: Политика
• Год: 2007
• ISBN: 978-5-235-03079-4

Парламент Великобритании — старейший в мире. С XIII века Англия является «лабораторией» парламентских механизмов и институтов, многие из которых были заимствованы другими странами. Британский опыт вызывает большой интерес и в России, строящей собственную парламентскую систему. Книга Уны Макдональд — одно из лучших пособий по истории и современному функционированию парламента Соединенного Королевства. Автор книги — известный финансист и политик, доктор философских наук, в 1976–1987 годах депутат парламента от партии лейбористов. Широко используя личный опыт, она детально описывает все стороны работы парламента, его депутатов и сотрудников.Обширный объем информации в сочетании с емкостью изложения и типично английским мягким юмором позволяет рекомендовать книгу У. Макдональд широкому кругу читателей.Российское издание существенно дополнено автором и проиллюстрировано редкими фотографиями, отражающими разные стороны парламентской жизни.

---

До «реформ Кроссмена» в 60-х годах XX века существовало только два специальных комитета: Комитет по государственному бюджету, учрежденный Гладстоном в 1861 году, и Комитет по бюджетным предложениям, созданный Ллойд Джорджем в 1912 году. Последний должен был «делать сбережения» в администрации, однако Ллойд Джордж, бывший тогда премьер-министром, не желал наделять его никакими полномочиями для исследования политики правительства, полагая, что это нарушит политическую стабильность; возможно, он помнил об «обвинительных комитетах» XVIII века. Комитет по бюджетным предложениям в самом деле попытался «делать сбережения», но так и не получил ни популярности, ни власти, хотя его и пытались реформировать в 1930-е годы. Премьер-министр Невилл Чемберлен твердой рукой отверг все эти поползновения, «посягавшие на права исполнительной власти» (разумеется, в этом-то и был весь смысл реформы).

Сам Ричард Кроссмен рассматривал свои реформы как «осторожное продвижение к возрождению парламентского контроля над исполнительной властью»; прочие восторженно их приветствовали. Было учреждено множество новых специальных комитетов: по сельскому хозяйству, по науке и технологиям, по образованию и науке, по расовым отношениям и иммиграции, по делам Шотландии и помощи другим государствам. Некоторые из них просуществовали недолго, в особенности Комитет по сельскому хозяйству, члены которого пожелали изучить последствия вступления в Общий рынок, а для этого съездить в Брюссель и разобраться в общеевропейской сельскохозяйственной политике. Министерство иностранных дел, всегда настроенное проевропейски и опасавшееся критики, возразило. В конце концов был достигнут компромисс, который не вполне устраивал правительство. В следующую сессию число депутатов, входящих в этот комитет, увеличилось, поскольку правительство ввело в него своих сторонников, но и это не помогло. После двух горьких лет комитет упразднили. Комитет по науке и технологиям устроился лучше прочих, но некоторые другие комитеты своей работой дублировали подкомиссии Комитета по бюджетным предложениям, поэтому в 1971 году его заменили Комитетом по расходам с шестью подкомитетами, в том числе по обороне и внешним делам, по образованию и т. д. Комитеты по образованию и науке и по делам Шотландии были ликвидированы.

В шестидесятые и семидесятые годы специальные комитеты вели переменчивое существование. На некоторых из них в наибольшей степени сказались разногласия в партии — например, это отразилось на исследовании частной медицинской практики в системе государственного здравоохранения в 1971–1972 годах. Кое-какие комитеты представили доклады по злободневным проблемам, например о машиностроении и черной металлургии, о последствиях нефтяного кризиса 1973 года и британской помощи странам третьего мира. Некоторые доклады были очень объемистыми: семь томов свидетельских показаний об автомобилестроении и еще семь по новым городам, другие — краткими и острыми, поскольку были связаны с законодательством, например Законом о детях и молодых людях 1969 года. В тот период комитеты не оказывали большого влияния. Ясной системы не существовало; у комитетов не было никакой четко продуманной генеральной линии, никакой исследовательской базы. Правительство месяцами не реагировало на их доклады и обычно игнорировало их рекомендации. Деятельность одного из комитетов заслужила уничижительную оценку обозревателя: «Комитет по расходам не сберег ни одного пенни государственных средств, которые можно было бы потратить иначе».

Новые специальные комитеты

Недовольство путаными специальными комитетами семидесятых привело к созданию в 1976 году специального комитета по процедурным вопросам, который представил свой доклад два года спустя. Комитет пришел к выводу, что при любой схватке за власть между правительством и парламентом чаша весов перетянет в сторону правительства. Рациональная система специальных комитетов могла бы предоставить каждому депутату в отдельности случай «повлиять на решения палаты», но, хочется верить, не в ущерб ей самой. Комитет предложил учредить 12 комитетов для изучения всех аспектов работы ключевых министерств, в том числе их политики и расходов.

Эти комитеты не только заменили бы собой существующие, но и сделали бы ненужными специальные комитеты по отдельным вопросам, рассматривающие дела, непосредственно затрагивающие общество: от непристойных публикаций (1957) до насилия в семье (1975). Тем не менее процедура учреждения таких специальных комитетов сохранилась и использовалась еще в сессию 1984/85 года: тогда сотня депутатов подписалась под предложением о создании специального комитета для изучения последствий исследований на человеческих эмбрионах и генной инженерии применительно к человеку.

Во время обсуждения доклада специального комитета по процедурным вопросам в палате общин в феврале 1979 года тогдашний лидер палаты Майкл Фут хотел было положить его на полку, полагая, что работа в комитетах отвлекает от дебатов в палате. Однако стало ясно, что большинство депутатов с обеих сторон палаты поддерживают предложение об учреждении новых специальных комитетов, поэтому в своей завершающей речи он согласился с пожеланием палаты и объявил о проведении общепартийных дискуссий по этому вопросу. Однако правительство лейбористов пало в марте 1979 года, прежде чем Фут успел представить палате какие-либо предложения. Это право перешло к Норману Сент-Джон Стивасу, новому лидеру палаты. Он был полон решимости внедрить новую систему, несмотря на твердую оппозицию со стороны лорда Хейлшэма, бывшего тогда лордом-канцлером. Вооружившись программными обязательствами и из тактических соображений согласившись с тем, что ни ведомство лорда-канцлера, ни судейские работники не будут подвергаться надзору со стороны комитета, он добился согласия кабинета. Предложения были представлены палате 25 июня 1979 года и приняты 248 голосами против 12.

Учредили 12 комитетов, добавив к ним потом еще два — по делам Шотландии и Уэльса. Комитеты получили традиционное право «запрашивать документы, свидетелей и протоколы», советников-экспертов и право «перемещения с место на место» для сбора информации о том, каким образом администрация осуществляет свою деятельность по всей Британии, и чтобы учиться на опыте других стран. Вот полный список комитетов:

По сельскому хозяйству.

По обороне.

По образованию, науке и искусству.

По занятости.

По энергетике

По окружающей среде.

По иностранным делам.

По внутренним делам.

По делам Шотландии.

По социальному обслуживанию.

По торговле и промышленности.

По транспорту.

По государственным финансам и государственной службе.

По делам Уэльса.

Комитеты не могут требовать, чтобы министры посещали их заседания и подвергались перекрестному допросу; правительство обычно направляет к ним представителя заинтересованного министерства, но решение о том, кто пойдет на заседание, принимает премьер-министр. С другой стороны, «министры любят появляться на публике, — вспоминает Дж Голдинг. — Для них это театральное действо и случай воспеть свою политику… перед всем миром». Разумеется, специальные комитеты опрашивают не только министров и чиновников. Они могут вызвать других свидетелей, представляющих промышленность, тред-юнионы, государственные корпорации, независимые комитеты типа Комиссии по людским ресурсам и общественные организации типа Национального совета гражданских свобод, Группы действия против детской бедности и др.

Строптивых свидетелей вызывают повесткой, и, в конце концов, они не могут не явиться. В 1982 году Артур Скаргилл, председатель Национального союза шахтеров, не пришел, однако ему прислали повестку с неумолимым заместителем парламентского пристава — мисс Фрамптон. Другие свидетели, являющиеся на заседание специального комитета, могут столкнуться с неожиданными вопросами. Как вспоминает Майкл Чекленд из Би-би-си, первый вопрос, который ему задал в 1987 году на заседании специального комитета по телерадиовещанию Кит Ваз, депутат от Восточного Лестера, звучал так: «Почему вы уволили мою сестру?» Представителям общественных организаций гораздо сложнее приспособиться к специальным комитетам, чем министрам, но и они тоже должны публично отчитываться перед парламентом за свою деятельность, затрагивающую жизнь стольких людей, — это важно с точки зрения ответственности. Джон Голдинг указывает, что, будучи министром, он мог просто сказать: «Я получил информацию из вышестоящих инстанций о том, что…», но теперь депутаты могут мучить допросами и высшее руководство.

В каждом комитете состоят 10–11 представителей всех политических партий, отражая соотношение сил в палате; они назначаются на срок полномочий парламента отборочным комитетом. Последнее предусмотрено для того, чтобы укротить «хлыстов», стремившихся контролировать состав комитетов и в прошлом слишком часто преподносивших членство в специальном комитете как своего рода награду за хорошее поведение (членство же в постоянном комитете иногда рассматривается как наказание). После всеобщих выборов 1987 года учреждение новых комитетов отложили до января 1988 года из-за долгой ссоры между главными «хлыстами» от правительства и оппозиции по поводу состава специального комитета по обороне. Комитет по контактам тоже был назначен в январе 1980 года на срок полномочий парламента, а еще один — в 1988 году; он состоял из председателей специальных комитетов, чтобы координировать их работу, устранять всякие накладки в расследованиях, проводимых каждым комитетом, и давать рекомендации относительно того, какие именно доклады выносить на обсуждение в те три дня за сессию, что предоставлены правительством на прения по деятельности комитетов.