Коллектив авторов - Государственно-частное партнерство: теория и практика

• Название: Государственно-частное партнерство: теория и практика
• Автор: Коллектив авторов
• Жанр: Прочая научная литература

В учебном пособии на основе анализа теории, а также современной российской и мировой практики государственно-частного партнерства рассматриваются методологические и практические аспекты его становления и развития. Материал подготовлен с учетом результатов научно-исследовательских работ и образовательных проектов, выполненных Институтом государственного и муниципального управления Государственного университета – Высшей школы экономики в 2002–2009 гг. и рекомендаций Европейской экономической комиссии ООН.

Для студентов и слушателей, изучающих теорию и практику государственного и муниципального управления, представителей органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, научной общественности.

---

В 1970-е гг. в Великобритании был разработан альтернативный метод регулирования цен, который постепенно получил распространение в других странах мира. Он существенно уменьшает стимулы частной компании к избыточным инвестициям и создает условия для получения дополнительной прибыли за счет сокращения издержек.

Согласно этому методу компания в проекте ГЧП обосновывает верхний предел цены на производимую им продукцию или услугу («price cap») и представляет на утверждение соответствующего государственного органа этот показатель, который будет действовать в течение определенного периода времени (как правило, несколько лет). При этом учитываются: инфляция, показатели эффективности деятельности компании, другие индикаторы. После утверждения государством верхнего предела цены частная компания – партнер государства не имеет права его превышать при продаже продукции или поставке услуг. Но она вправе снижать и реструктурировать издержки, повышать доходность, а государство соответственно не имеет права изымать полученную сверхприбыль.

Наиболее комплексный, с учетом множества факторов, подход к регулированию верхнего предела цены проезда по платным автомагистралям используется в автодорожных концессиях в Италии. В 1992 г. правительство этой страны утвердило методику установления «price cap» в целях более тесной увязки платы за пользование автострадами с изменением уровня цен, интенсивности движения, индикаторов производительности, а также качества обслуживания населения концессионером.

В настоящее время метод верхнего предела цены широко используется в практике ГЧП в отраслях производственной инфраструктуры и естественных монополий не только в развитых, но и во многих развивающихся странах мира (Аргентина, Мексика, Перу, Малайзия и т.д.). Он применяется также в других сферах: жилищно-коммунальном обслуживании, электроэнергетике (Великобритания), телекоммуникациях (Новая Зеландия).

В ряде стран метод верхнего предела цены позволяет государству предоставлять льготы по оплате коммунальных услуг за потребление газа и электричества некоторым категориям экономических агентов: пенсионерам и низкооплачиваемым группам населения (Бельгия, Греция, Ирландия, Испания, Италия, Франция), компаниям-должникам с поэтапной реструктуризацией задолженности (Бельгия, Великобритания, Франция) [36] .

Однако наряду с отмеченными положительными особенностями указанный метод имеет и недостатки. Главная проблема состоит в том, что он потенциально может снижать стимулы к увеличению продаж и создавать для концессионеров возможности манипулировать с ценами и качеством.

Другой недостаток метода связан с асимметричностью и неоднозначностью информации у государства и частного оператора, которая лежит в основе получения конкретного значения верхнего предела цены. Ценовое регулирование по данному методу основано, как уже отмечалось выше, на оценке внутренней эффективности компании. А эти данные чаще всего составляют коммерческую тайну и не раскрываются.

Наконец, любое снижение качества продукции или обслуживания может вести к сокращению издержек и тем самым обеспечивать частной компании более высокую прибыль при неизменном значении верхнего предела цены. В транспортной инфраструктуре ухудшение качества может отражаться на без опасности движения и состоянии окружающей среды, если государство своевременно и четко не формулирует требования к стандартам качества, предъявляемые оператору, и не осуществляет должного контроля.

Поскольку мировое сообщество не отдает явное предпочтение какому-либо из методов регулирования цен на услуги частных операторов, каждая страна применяет тот из них, который исторически сложился. В России государственное регулирование цен и тарифов осуществляется Федеральной службой по тарифам (в сфере естественных монополий топливно-энергетического комплекса, электроэнергии – Федеральной энергетической комиссией) по методу, аналогичному концепции «price cap». В случае появления в стране реальной концессионной системы хозяйствования целесообразно сохранить данный метод, но при этом улучшить методическую основу расчетов, сделав ее более экономически обоснованной и прозрачной.

Оба проанализированных метода регулирования цен не только отражаются на доходах частных компаний, но и регламентируют разделение рисков между ними и государством. В частности, использование метода верхнего предела цены ведет к тому, что частный оператор вынужден нести повышенные риски. Если, например, у него наблюдается превышение сметной стоимости строительства автомобильной дороги по причине неэффективности использования факторов производства, то он не может компенсировать рост издержек установлением цены проезда выше верхнего передела. В случае регулирования нормы дохода государством концессионер имеет право переносить на цены повышение производительных и непроизводительных затрат, как правило, в достаточно широких пределах.

3.4. Конкурсные процедуры

Предоставление контрактов ГЧП, как и государственных контрактов, в большинстве стран мира осуществляется по конкурсу, который является составной частью механизма государственного регулирования. Во многих государствах устанавливается граница масштабов проекта ГЧП, при превышении которой проведение открытого конкурса становится обязательным условием организации концессии. Так, например, в Канаде процедура приглашения к конкурсу через опубликование в печати используется в тех случаях, когда оцененная ежегодная выручка концессионного предприятия больше 10 000 долл. США или ежегодные концессионные платежи превышают 1000 долл. США [37] .

Заложенный в ГЧП потенциал повышения эффективности через механизм конкурса реализуется только при выполнении ряда организационных требований.

Во-первых, при проведении торгов за контракт государство должно обеспечивать всесторонний экономический анализ заявок претендентов, оценивать обоснованность и достоверность содержащейся в них информации. С этой целью необходимо привлекать независимые организации и предоставлять им полную информацию для проведения экономических расчетов.

Во-вторых, государство по возможности должно стремиться к тому, чтобы полностью исключить лоббизм крупных компаний-претендентов, а также коррупцию чиновников с представителями бизнеса.

В-третьих, следует проводить открытые конкурсы, расширять круг участников, повышать прозрачность конкурсных процедур и результатов. Таким образом, ГЧП способствуют развитию конкурентной среды за счет максимизации числа претендентов, гарантий открытой борьбы, минимизации рисков коррупции и ошибочных, несправедливых решений.

Критерии отбора частной компании – партнера государства могут быть самыми разными. В странах Латинской Америки, например, в автодорожных концессиях используются следующие основные критерии: максимальные концессионные платежи, минимальные тарифы, чистый приведенный доход и др. (табл. 6).

Таблица 6. Критерии выбора концессионера в странах Латинской Америки

Источник: Privatization and Regulation of Transport Infrastructure: Guidelines for Policymakers and Regulators / ed. by A. Estache, G. de Rus. Washington, D.C.: The World Bank, 2000. Р. 275.

Часто эти критерии применяются государством в различных сочетаниях и комбинациях. В Европейском Союзе относительно большую роль по сравнению с развивающимися странами играют качественные показатели деятельности потенциального партнера государства. Среди наиболее важных критериев оценки претендентов на получение автодорожных концессий в ЕС – потребность в государственной субсидии для реализации проекта, обоснованность финансового плана, техническое качество проекта и плата за проезд (табл. 7).

Таблица 7. Ранжирование по важности основных критериев оценки претендентов на получение концессии в странах ЕС, %

Примечание: Под «теневыми концессиями» понимаются концессии в дорожной отрасли, когда за проезд по построенной частной компанией дороге платит не водитель, а государство.

Источник: Analysis of Highway Concessions in Europe: Report for the Western European Road Directors. P.: French Highway Directorate, 1999.

Процедура выбора частной компании включает, как правило, два этапа. На первом претенденты проходят предварительный квалификационный отбор (ПКО), в ходе которого оцениваются представленные ими технические предложения. На втором этапе основное внимание уделяется финансовым аспектам проекта и осуществляется окончательный выбор партнера государства.

Стадия ПКО используется при реализации больших дорогостоящих проектов в США, Великобритании, Франции, ФРГ, Испании, Японии и других странах.

Этот этап не всегда обязателен, но он рекомендуется Всемирным банком и ЕС, поскольку позволяет минимизировать риски участия в конкурсе некомпетентных инвесторов, пробующих войти в бизнес, которого они не знают. Кроме того, на стадии ПКО из числа первоначальных претендентов могут формироваться консорциумы различных инвесторов, операторов, банков, что позволяет получить более приемлемые для государства конкурсные предложения.