Леонид Смирнягин - Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки

• Название: Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки
• Автор: Леонид Смирнягин
• Жанр: Публицистика

Книга-размышление о парадоксах русского варианта федерализма, о накопленных противоречиях, о предрассудках, оценка его успехов, недостатков и особенностей.

"Межрегиональные различия в уровне жизни существуют в любой стране, они неизбежны. Однако если они превышают определенные пределы, то это неминуемо означает брак в работе государственного устройства страны или неэффективность государственных властей. Здесь неминуемо нарушаются права граждан. Ведь право пользоваться одинаковыми благами вне зависимости от места проживания - одно из фундаментальных прав гражданина…

Речь идет уже не просто о сглаживании диспропорций в социальном развитии, речь идет о целостности нашей страны как государства. И если на чисто политическом уровне нам удалось снять опасность развала России, то на уровне социально-экономическом эту задачу еще предстоит решать…".

---

3) Указ был "лагерным", его издавали для облегчения организации сталинских лагерей, и позорно следовать ему сегодня. Это слишком эмоционально, чтобы быть аргументом в столь серьёзном вопросе. Лагерный душок имеют множество постановлений советской власти, и если начать их пересмотр сегодня, то хаос усугубится непозволительно;

4) Указ не предусматривал землеотвода, документов на сей счёт не сохранилось, а потому Норильск входил в край не территориально, а только административно. Это опять швейковский пример. Не надо путать Норильск с городом закрытого типа. Действительно, землеотводные материалы погибли в пожаре, но отвод делался еще несколько раз, есть много карт, есть документы с описанием границ. Несомненно, что это граница между субъектами.

Сейчас норильский конфликт несколько притух, но под его пеплом тлеет немало углей. Он показывает, что тюменский кризис отнюдь не единичен и что вполне уместно говорить о проблеме округов в целом - говорить и искать для нее принципиальные решения.

Чаще всего обсуждаются пять решений:

1) отменить округа, влить их в состав соответствующих субъектов и забыть об этом как о страшном сне. Ведь они, как правило, не обладают полноценным социумом, так как зиждутся на освоении ресурсов. К тому же их создавали для охраны прав народностей Севера, а теперь в них живёт полно русских и прочих приезжих, так что коренные жители в меньшинстве, Нередко приезжих из-за рубежа (хоть и ближнего) становится четверть-треть, и такому населению девять независимость - просто грех с точки зрения национальной безопасности (к тому же многие из округов пограничные...);

2) отделить округа и создать из них полноценные субъекты безо всякого вхождения. Ведь многие из них очень крупные, по населению или по потенциалу. Это тоже кардинально, проблема исчезнет навсегда;

3) подчинить округа напрямую федерации. Примерно так решена проблема в Канаде, где Юкон и Северо-Западные территории не являются провинциями и ни в какую из них не входят. Это вполне соответствует идее защиты малых народов (прямо по статье 71 в);

4) культурное правительство - идея красноярского представителя президента Ю.Н.Москвича, усвоенная им из опыта Бельгии. Речь идет о том, что северные народы могут получить право на расходование определенной части бюджета, чтобы поддержать именно эти народы. Для расходования можно создать власти, которые будут выбирать только северные народы, и заниматься они будут в основном культурной работой. Это решает и проблему диаспоры: избирают все представители хантов или эвенков, в том числе и живущие за пределами округа. Тем самым пресловутый национальный вопрос "детерриториализуется", что очень важно с точки зрения федерализма;

5) административные районы, как в Омской области для немцев. Такими узкими рамками можно гораздо точнее оконтурить реальное расселение народности, а потом приписать к этой территории те права, которые должны получить эти народности.

На самом деле есть и шестой путь - применение всех этих путей одновременно. Ведь главное, что бросается в глаза, - это крайняя разнокалиберность округов. Тут и гигантские, вроде Ханты-Мансийского, и крошечные округа вроде Агинского. В этом свете разумнее было бы подходить к каждому округу дифференцирование или, на худой конец, разбить их на несколько групп, объединив в каждой схожие округа и предложив для каждой свое решение.

Подобные группы могли бы выглядеть так. Крупнейшие округа - Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий уже прошли долгий путь переговоров с областным руководством, тут нажит большой задел. Его вполне можно использовать для договорного сосуществования округов и области. Основой должно стать разделение полномочий между властями трех единиц, чтобы в каждой точке "большой" области эти власти занимались разными делами, а дублировали друг друга. При этом нужно сохранить нынешнюю структуру платы за недра. Стоит напомнить, что сейчас "роялти", то есть плата за недра, идет на 40% в федерацию и по 30% имеют округ и местная власть; как видим, область тут вообще не поименована, но ей федерация от своей доли отдает половину, то есть 20%.

Бурятские округа целесообразнее всего вообще ликвидировать, то есть растворить их во вмещающих Иркутской и Читинской областях Практика последних лет показала, что налоговая база этих крошечных округов настолько мала, что государственные власти округов оказываются просто бессильными решать сколько-нибудь серьезные проблемы собственными силами. Они решающим образом зависят не только от федеральных денег, но и от всесторонней помощи вмещающих областей. В самих округах есть сильные настроения в пользу такого решения. Необходимо, однако, соблюсти при этом два условия. Во-первых. Нужно закрепить за вмещающей областью тот поток финансовых средств, которые шли округам из федерального бюджета, со встречным обязательством расходовать эти средства только на бурятские проблемы. Во-вторых Буряты, живущие в областях, должны получить культурную автономию "а-ля-Москвич" (см. выше)

Эвенкийскому и Таймырскому округам предстоит, по-видимому, еще долго находиться в административном составе Красноярского края. Потому что их социально-экономическая жизнь слишком сильно зависит от южных красноярских баз. Если же в них начнет развертываться добыча полезных ископаемых и среда обитания малых народов Севера окажется под угрозой, округа можно передать в прямое подчинение федерации Этого может и не понадобиться, если властям округов и области удастся найти взаимоприемлемый вариант сосуществования.

Именно такой вариант был уже найден в Архангельской области, власти которой заключили специальный договор с властями Ненецкого округа еще в 1992 году. Несмотря на быстрое развертывание геолого-поисковых и разведочных работ в округе, притом работ весьма успешных, власти остались в добрых отношениях, и договор эффективно действует. Примерно то же можно сказать и о Корякском округе, который постоянно и очень сильно зависит от вмещающей Камчатской области, притом власти последней практически беспрекословно помогают округу, хотя ничуть не обязаны делать это. Очевидно, в этих случаях положение вообще не нуждается в изменениях.

Подобное дифференцированное решение имеет два преимущества. Во-первых, оно нацелено на то, чтобы минимизировать изменения в статус-кво и сохранить нынешнее положение там и настолько, где и насколько это представляется хотя бы терпимым. Во-вторых здесь можно было бы обойтись без поправки к Конституции РФ Если удастся истолковать статью 69 достаточно широко, то все предлагаемые изменения могут предстать как воплощение "заветов" этой статьи решать проблему силами ее непосредственных участников. Даже в случае с "растворением" бурятских округов дело может выглядеть так, что формально бурятские округа остаются - хотя бы как адрес для получения федеральных бюджетных средств. А ведь боязнь вносить поправки в нашу юную конституцию - едва ли не главное препятствие для радикального разрешения проблемы "матрешек", и если нужду в такой поправке удастся обойти, то мы вырвемся на тот стратегический простор, где решение может оказаться весьма простым и безбоязненным - как для непосредственных участников, так и для всей России.

Глава третья. Предрассудки

Наш федерализм и стар, и молод. Молод потому, что его реальная жизнь только начинается. Стар же потому, что формально страна уже несколько десятилетий живет в качестве государства федеративного. Из-за этого противоречия в нашей культуре сформировалась целая группа предрассудков относительно федерализма или окружающих его проблем и явлений. Эти предрассудки особо живучи именно из-за этого наследия формального федерализма: многие граждане и вправду думают, что нажитый ими опыт жизни в РСФСР - это и есть жизнь в федеративном устройстве, и все, что они помнят об этом сугубо унитарном государственном образовании, легко связывается ими с термином "федерализм". Еще больше предрассудков у тех западных исследователей, которые пишут о российском федерализме. И если российскому гражданину такие предрассудки в известной мере простительны (все же неспециалисты...), то ученых, которые специально исследуют эту проблему, вряд ли можно извинить, - тем более что многие из таких предрассудков выглядят порой просто комично. Как правило, они имеют два источника - легкомысленный перенос традиций западного федерализма на нашу почву и покорное следование в русле сложившихся в западной советологии стереотипов, притом даже тех, которые, казалось бы, должны были давно разрушиться из-за разительных перемен в политической жизни России.

Ниже предлагается своего рода коллекция таких предрассудков, типических как для российской общественности, так и для западных ученых и публицистов.

"Национальный гвоздь" российского федерализма

В западных сочинениях о российском федерализме постоянно наталкиваешься на твердое убеждение авторов в том, что главная проблема федерализма в России - это национальный вопрос. В подъеме националистических движений видят главную угрозу целостности России, в стремлениях центральной власти противостоять таким тенденциям - угрозу гражданской войны.