Тимофей Бордачёв - Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»

• Название: Новый стратегический союз. Россия и Европа перед вызовами XXI века: возможности «большой сделки»
• Автор: Тимофей Бордачёв
• Жанр: Политика

Это не публицистика, а серьезное исследование истории, текущего состояния и возможностей развития отношений России с Европейским союзом. От неумеренного оптимизма 90-х годов - к растущему недоверию, а теперь, порознь, но одновременно, - к пониманию общих вызовов, от чего трудный, но в принципе возможный шаг - нет, не к фундаментальному договору, в целесообразности которого автор сомневается, а к пакету соглашений во имя обеспечения общей безопасности. В отличие от публицистов, прямо работающих на власть, автор не склонен винить только ЕС во всех трудностях контакта и достаточно убедительно фиксирует немалое количество ошибок, совершенных и совершаемых в контактах с ЕС как российской дипломатией, так и ее бюрократией как целым. В отличие от чисто академических штудий, автор не ограничивается позицией наблюдателя, рискуя предложить абрис собственного проекта разработки нового модус вивенди с ЕС в условиях глобальной утраты прежнего порядка.

This is not political journalism but a serious study of the present situation and the possibilities of developing the EU-Russia relations. It was a long road from an unrestrained optimism of the 1990's to a growing mistrust, and now when both sides have independently realized the common challenges, there is one step to make - albeit a hard one but nevertheless possible - by signing a number of mutual security agreements, which will necessarily fall short of a fundamental treaty that the author deems to be unsustainable. Unlike those journalists who support the state propaganda line, the author is far from exclusively blaming the EU for all the difficulties of contact. He is convincing in registering quite a number of lapses committed in the past and present by Russian diplomacy as well as its bureaucracy. Unlike the purely academic studies, the author is not satisfied with an observer's position, taking the risk to propose an outline of his own project of modus vivendi with the EU at the time when the previous global order is no longer valid.

---

Приходится признать, что большая часть новых стран-членов оказалась не готова пока вести политический диалог на языке Западной Европы. В этом смысле расширение как экстраполяция норм и правил, выработанных в «старой Европе», оказалось гораздо менее успешным, чем того хотелось бы. В результате существенно выросло число так называемых малых государств в составе ЕС. Это, к сожалению, не привело к усилению наднациональных органов, на что, казалось бы, эти страны должны были рассчитывать.

За счет того, что в ряде новых стран-членов еще сильно наследие советского периода, снизился уровень политической культуры. Сократилась способность ЕС как политического организма к постановке и выполнению масштабных стратегических задач (petit pays, petit gens). Более того, поведение, часто неосознанное и незлонамеренное, ряда новых стран-членов спровоцировало возрождение консервативной риторики, пробудило «демонов прошлого» в некоторых странах – основательницах ЕС.

Аналогичные процессы произошли в отношениях гражданин ЕС – Брюссель. «Брюссель», и до того не пользовавшийся особой популярностью, оказался в еще более сложном и двусмысленном положении. Еще более очевидной стала проблема дефицита демократии в управлении европейскими интеграционными процессами и оторванность наднациональной бюрократии, центром и олицетворением которой является Еврокомиссия, от «рядовых граждан Евросоюза». За счет «ренационализации» Еврокомиссии и принятия в рамках договора в Ницце принципа «одна страна – один комиссионер» усилился национальный эгоизм.

Во-вторых, уже к 2000 году имел место кризис европейских институтов и управляемости теми процессами, которые происходят на политико-экономическом пространстве ЕС. Авторитет Европейской комиссии и ее способность осуществлять политические, а затем и технические функции были поставлены под серьезное сомнение в результате ряда скандалов и чрезмерной политизации ее деятельности. Возможно, что ультимативное усиление полномочий Еврокомиссии, которое предполагалось текстом Конституционного договора, было попыткой преодолеть это последствие расширения ЕС. Вместе с тем дела, по всей вероятности, зашли уже слишком далеко, и попытка Брюсселя гарантировать свои права через конституцию привела к результату, обратному предполагавшемуся.

Кроме того, нараставший в первой половине 2000-х годов кризис управляемости ЕС стал во многом результатом практики исключений, принятой на вооружение еще в 1997 году с целью обеспечить процесс расширения при неготовности большинства новых стран к выполнению всех условий членства. Однако для ЕС-15 политика исключений играла одну роль, а для ЕС-25 – совсем другую. Как пишет Юрий Борко:

«До расширения проектам „продвинутого“ сотрудничества отводилась подсобная роль – служить локомотивом, тянущим за собой весь состав. „Новички“ (а это половина государств – членов Евросоюза) в данную схему не вписываются. Их стартовые позиции находятся далеко позади, развитие ЕС будет в течение многих будущих десятилетий определяться движением на разных скоростях. Разработка и осуществление общей внутренней и внешней политики становятся делом крайне затруднительным, а в ряде случаев, как мы успели убедиться, невозможным».[35]

Спору нет, история европейской интеграции знает целый ряд примеров специально вводимых исключений, наиболее яркие из них – так называемая шенгенская система и Европейский валютный союз. Вместе с тем именно в начале 2000-х годов стало возможно предположить, что объем накопленных исключений приобретает качественный характер:

› в 1997 году практика исключений была юридически зафиксирована Амстердамским договором;

› никогда еще предложения о формировании «Европы исключений» не обсуждались в качестве возможного сценария сохранения жизнеспособности всего европейского проекта.

В последнем случае речь идет о так называемой теории разноскоростной интеграции в Европе, согласно которой ради сохранения на плаву политики «расширения и углубления» предлагается формализовать возможность создания странами-членами более узких объединений в соответствии со своими возможностями и желаниями. Насколько «живительной» окажется такая тактика для общеевропейских институтов и солидарности, вряд ли заслуживает серьезного обсуждения. Однако если продолжать логическую цепочку «клубов по интересам», то наиболее свободным объединением могло бы стать состоящее в вывешивании флага ЕС перед официальными зданиями, как это происходит сейчас в Грузии.

Да и в целом разнообразие национальных приоритетов (в сфере экономической политики, либерализации рынка или, наоборот, сохранения его социального аспекта, определения внешнеполитических приоритетов и оценки угроз) в контексте расширения возросло в значительно большей степени, чем этого можно было ожидать. В сфере безопасности отсутствие общего видения и «большой угрозы» привело к попыткам заявить национальные повестки в качестве общеевропейских. Вместе с тем европейский интерес вряд ли может рассматриваться как простая сумма сложения национальных интересов стран-членов. В результате выгода от коллективной силы и возможностей ЕС оказалась недостаточной для того, чтобы компенсировать формальное сокращение роли отдельных стран и передачу суверенитетов на наднациональный уровень.

Ответом на неспособность ЕС сформулировать общий интерес для 25–27 стран-членов стал рост национального эгоизма и формирование групп стран «по интересам» как во внутренней, так и во внешней политике. В том числе и в области отношений с Россией, где мы можем наблюдать по меньшей мере три группы, преследующие разные интересы и руководствующиеся собственными представлениями о рациональном подходе, – альянс Франции, Германии и Италии, группу новых стран-членов и Брюссель.

После достижения исторического примирения между Германией и Францией стал очевидным кризис стратегических целей европейского интеграционного проекта. Если абстрагироваться от откровенно разрушительных предложений по реформе ЕС, которые могут либо превратить его в джентльменский клуб по интересам, либо полностью уничтожить надгосударственную несущую стену ЕС, выбор предлагаемых стратегических целей оказался как никогда скромным.

В качестве выхода было предложено в конечном итоге взять на вооружение идею становления ЕС в качестве наиболее конкурентоспособной экономики мира к 2010 году. Лиссабонская стратегия, одобренная главами государств и правительств Евросоюза в 2000 году, ставила амбициозную задачу превратить Европу в самую передовую экономику, основанную на знаниях, которая в свою очередь не имеет большого успеха ввиду неготовности стран – членов ЕС поступиться даже незначительной долей суверенных прав в тех областях, которые затрагивают основы общественного договора – налогообложении, социальной политике, науке и образовании. Что, однако, не означает исчезновения необходимости действовать. Оценивая первые годы реализации стратегии, Юрий Борко пишет:

«После провального старта реализации программы ее амбициозная первоначальная цель – догнать и перегнать всех по динамике и конкурентоспособности экономики к 2010-му – исчезла из документа. Но в условиях возросшей конкуренции со стороны Китая и других динамично развивающихся азиатских и латиноамериканских стран задача модернизации экономик стран Европейского союза на основе новейших технологий, повышения темпов роста и конкурентоспособности стала еще более актуальной. Это вопрос места единой Европы в мировой экономике XXI века».[36]

Переломный этап

Рассматриваемый нами этап отношений Россия – ЕС (1999–2003) стал во многих смыслах переломным. Все более отчетливо сталкиваясь с вызовами международного окружения, Россия решительно повернула к строительству суперсуверенного государства, по сравнению с которым даже существенно укрепившие свой суверенитет страны Европы выглядят почти ограниченными в правах. Кроме того, даже незначительные проявления самостоятельности Москвы воспринимались в столицах и среди части экспертного сообщества с удивлением, если не сказать – негодованием:

«По мере того как Европейский союз укрепляет свои позиции, Россия пытается сохранить экономический и политический контроль над территорией бывшего СССР. Идет борьба за влияние на „единое пространство“[37]

Здесь мы снова можем засвидетельствовать расхождение основных принципов, стратегий и целей. Европейский союз, со своей стороны, начал буквально разрываться между необратимой в среднесрочной перспективе тенденцией к усилению роли национальных государств и попытками заявить о себе как о едином участнике международных процессов.

В двусторонних отношениях этот период можно разделить на два этапа: первый из них (1999–2002) стал временем решительного отхода России от позиций спорщика с Западом и стремления новой администрации в Кремле получить от политики сближения с Европой и США максимальные экономические выгоды, такие как признание рыночного статуса России или вступление ее на выгодных условиях во Всемирную торговую организацию (ВТО). В этот же период утихает «евроазиатская» риторика, мягко откладывается в сторону концепция многополярности, а российские власти принимают на вооружение тезис о «европейской принадлежности» России, который в мае 2000 года официально провозгласил новый Президент РФ во время саммита Россия – ЕС.